Oslo Tinghus

Domstoler, maktfordeling og uavhengighet

Kravet om uavhengighet for domstolene og dommerne gjør at maktfordelingsprinsippet får en helt annen betydning for «den tredje statsmakt» enn for Stortinget og regjeringen. Hvordan sikrer Grunnloven i dag domstolenes stilling som selvstendig statsmakt? 

Artikkel    26. september 2014    👤Arnulf Tverberg

Foto: «Oslo tinghus» av Mahlum - Eget verk. (Wikimedia Commons.)

Maktfordeling og uavhengighet

I Grunnlovens maktfordelingssystem er domstolenes stilling «nokke for seg» (som vi bergensere pleier å si). Flere bestemmelser i Grunnloven (§§ 88, 9095 og 96) bygger på at det er  domstolene, og ikke andre statsmakter, som skal drive  dømmende virksomhet:

  • å straffedømme noen for forbrytelser,
  • dømme i sivile tvister mellom private (f.eks. ved tvist mellom to naboer om hvor grensen mellom eiendommene går) og 
  • å dømme i tvister mellom private og det offentlige (f.eks. hvis jeg bestrider lovligheten av kommunens pålegg om å sørge for riving av min nybygde terrasse).

Mens vi tidligere har sett at forholdet mellom Stortinget og regjeringen preges av et nært og løpende samspill, skal domstolenes avgjørelse av den enkelte saken skje  uavhengig av de andre statsmaktene. Uavhengigheten kan ikke «utledes» av maktfordelingsprinsippet, men utgjør et selvstendig tilbygg til dette. Vi kan si det slik at maktfordeling er en forutsetning, men ingen garanti, for uavhengighet. Uavhengigheten regnes som en fundamental rettssikkerhetsgaranti og et grunnleggende rettsstatsprinsipp. Domstolenes uavhengighet er styrket både i Grunnloven og i praksis de senere årene, delvis som følge av utviklingen internasjonalt.

En statsråd eller en stortingsrepresentant skal altså holde seg unna meningsytringer eller forsøk på direkte direktiver om hvordan domstolene bør dømme i en sak mot en mistenkt terrorist eller en politisk motstander. Farene ved slik innblanding er like innlysende i dag som på Montesquieus tid.

Regjeringen eller Stortinget har heller ikke adgang til å gjøre om på en avsagt dom (jf. Grunnloven §§ 88 og 90). Kongen i statsråd (regjeringen) har riktignok anledning til å «benåde forbrytere etter at dom er falt» (Grunnloven § 20), slik tilfellet var med da spiondømte Arne Treholt ble benådet i 1992. Benådningen griper ikke direkte inn i domstolenes dømmende virksomhet, siden avgjørelsen av spørsmålet om benådning ikke skal bero på om den dømte er skyldig eller ikke.  

Domstolenes og dommernes uavhengighet er grunnlovfestet

Selv om det ikke var så tydelig, lå det allerede i Grunnloven 1814 viktige elementer som skulle sikre domstolene og dommerne uavhengighet i deres dømmende virksomhet. Siden har utviklingen fortsatt, og vi er kommet langt bort fra det som var situasjonen i 1661: Da den dansk-norske høyesterett behandlet sin første sak under eneveldet, var kong Frederik III personlig til stede og ledet rettens forhandlinger.

Først 13. mai 2014 ble domstolenes og dommernes uavhengighet med rene ord skrevet inn i Grunnloven, både som en rett for den enkelte og som noe statens myndigheter aktivt skal sikre gjennom lovgivning, bevilgninger og andre tiltak. Ny § 95 lyder:

«Enhver har rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid. Rettergangen skal være rettferdig og offentlig. Retten kan likevel lukke rettsmøtet dersom hensynet til partenes privatliv eller tungtveiende allmenne interesser gjør det nødvendig.

Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.»

Uavhengigheten gjelder først og fremst forholdet til de andre statsmaktene. Kravet om upartiskhet gjelder særlig den dømmende makts forhold til sakens parter. Upartiskhet sikres i lovgivningen blant annet ved at en dommer som regnes som inhabil, må la være å behandle saken.

Grunnloven § 95 understreker videre uavhengighet og upartiskhet som en forutsetning for en annen grunnleggende rettssikkerhetsgaranti: retten til en rettferdig rettergang.

Som begrunnelse for grunnlovsbestemmelsen viste Stortingets menneskerettighetsutvalg og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité blant annet til at den ville etablere en mer balansert fremstilling i Grunnloven av forholdet mellom de tre statsmaktene, etter at parlamentarismen ble skrevet inn i Grunnloven § 15 i 2007 (Dokument 16 (2011–2012) s. 123 og Innst.186 (2013–2014) s. 24). Menneskerettighetsutvalget viste også til at bestemmelsen ville synliggjøre det reelle maktforholdet mellom de tre statsmaktene.

«En Domare-Magt, självständig under Lagarna, men ej självhärskande över dem.»

Denne formuleringen, hentet fra forarbeider til en av de svenske grunnlovene (den tidligere  regjeringsformen av 1809 ), uttrykker på en elegant måte at domstolenes dømmende virksomhet skjer innenfor visse forhåndsfastsatte rammer. Domstolenes uavhengighet innebærer altså ikke at de kan gjøre som de vil. Domstolene er, som alle andre, bundet av Stortingets lovgivning. På denne måten bidrar domstolene, på sin måte, til demokratiet, og faren for vilkårlig maktbruk fra domstolene reduseres.

Hvis Stortinget vil påvirke domstolenes dømmende virksomhet, må det skje i bestemte former, gjennom formelle lovvedtak (som er generelle og gis virkning for fremtidige tilfeller). Høyesterett har f.eks. ikke tatt hensyn til at Stortingets justiskomité i innstillinger om statsbudsjettet, uten å følge formen for lovendringer, ytrer seg med ønske om strengere straffer for bestemte forbrytelseskategorier.

Hvis Stortinget først følger de riktige formene, er det på den annen side ikke noe i veien for at Stortinget (gjerne etter forslag fra regjeringen) vedtar lovendringer som en direkte følge av misnøye med den løsningen domstolene har valgt i en sak. Dette er en normal del av samspillet mellom lovgiverne og domstolene.

Hvem utnevner dommere?

Noen må nødvendigvis ha til oppgave å utnevne dommere. Etter Grunnloven § 21 er det den utøvende makt, ved Kongen i statsråd (regjeringen), som har dette ansvaret. Faren for bindinger til den utøvende makt dette kan skape, er i lovgivningen søkt motvirket ved at det uavhengige Innstillingsrådet for dommere skal gi innstilling før regjeringen treffer sin avgjørelse.  

Etter Grunnlovens system har ikke Stortinget noen rolle ved dommerutnevninger, heller ikke ved utnevning av dommere til Høyesterett. Fra domstolene selv har det vært uttrykt skepsis mot at Stortinget her skulle ha noen rolle, for eksempel gjennom høringer av aktuelle dommerkandidater. Det er pekt på at dette kan føre til en «politisering» av utnevningsprosessen, med fare for svekkelse av tilliten til domstolene som uavhengige og objektive konfliktløsere (høyesterettsjustitiarius Tore Schei, i boken Dommernes uavhengighet (2012) på s. 32).   

Dommernes stillingsvern

Dommeren er embetsmann og kan i motsetning til andre embetsmenn ikke utnevnes på åremål med tilhørende mulighet for «evaluering» av prestasjonene og frykt for å bli nektet forlenget engasjement (Grunnloven § 22 tredje ledd). 

En dommer kan dessuten bare avskjediges av domstolene selv, og ikke av regjeringen på egen hånd (Grunnloven § 22 andre ledd). Kravet om avskjed ved dom gjelder for de fleste embetsmenn (f.eks. måtte avskjeden av sogneprest Børre Knudsen i 1983 skje ved dom). For dommere bidrar kravet til å sikre uavhengigheten av de øvrige statsmaktene. Etter andre verdenskrig har det bare skjedd én gang at en dommer er blitt avskjediget ved dom, på grunn av gjentatt krenkelse av sine tjenesteplikter (så sent som i 2014).

Mens det parlamentariske prinsipp betyr at Stortinget kan kaste sine politiske motstandere i regjeringen når som helst på et hvilket som helst grunnlag, er det altså umulig for regjeringen (eller Stortinget) å kaste en dommer pga. misnøye med utfallet av en sak eller den linjen som føres i en type saker. Dommernes og domstolenes uavhengighet bidrar altså at til maktfordelingsprinsippet får en helt annen betydning på dette området enn i forholdet mellom Stortinget og regjeringen.

Rollebytte

Maktfordelingen er også markert i Grunnloven ved at høyesterettsdommere ikke kan velges til Stortinget (§ 62 første ledd). Skulle en høyesterettsdommer ønske overgang fra jussen til politikken, må han altså først søke avskjed fra dommerembetet, og så føre valgkamp.

Har domstolene «makt»?

Montesquieu ønsket ikke å se domstolene som noen egentlig stats makt. De skulle kun være «munnen som uttaler lovens ord». I dag regner vi utvilsomt domstolene, med Høyesterett i spissen, som en særskilt statsmakt, selv om maktutøvelsen skjer på et rettslig, og ikke politisk grunnlag.

Domstolskontrollen med de andre statsmaktene

Mest uttalt er domstolenes stilling som selvstendig statsmakt når de kontroller de øvrige statsmaktene.

Det skjer for det første når domstolene prøver om forvaltningens vedtak er i samsvar med Stortingets lovgivning, Grunnloven eller andre rettsprinsipper (f.eks. når domstolene vurderer om ligningsmyndighetene har ilagt høyere skatt enn det loven gir hjemmel for).

Det skjer for det andre når domstolene prøver om Stortingets lover har holdt seg innenfor Grunnlovens grenser. F.eks. kan det være spørsmål om en lov er gitt tilbakevirkende kraft i strid med forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97, eller om en lov sikrer den som er blitt fratatt sin eiendom, «full erstatning», slik Grunnloven § 105 krever. Ved slik prøving kan det oppstå en skarp konflikt mellom stortingsflertallet og domstolene. Det er klart at domstolenes rett (og plikt) til å avgjøre en slik tvist med endelig virkning, gir dem makt, og at denne typen kontroll med Stortinget som lovgiver kan gi resultater som griper sterkt inn i det politiske vedtaket loven innebærer. Tilsvarende gjelder i praksis dersom domstolene kontrollerer om Stortinget har opptrådt i samsvar med internasjonale avtaler som Norge er bundet av, f.eks. konvensjoner om menneskerettigheter eller EØS-avtalen.

Et vesentlig element i maktfordelingen i dag

Stortinget skal, trolig høsten 2014, ta stilling til et forslag om å grunnlovfeste domstolenes rett og plikt til å prøve om forvaltningsvedtak og lover er i strid med Grunnloven.

Selv uten en slik grunnlovfesting har domstolene (og den enkelte av oss) vern mot at Stortinget fjerner denne prøvingsretten gjennom ordinær lovgivning. Domstolenes kontroll med de øvrige statsmaktene er et vesentlig element i et moderne maktfordelingssystem. På dette området er det særlig viktig at maktfordeling og en reell uavhengighet, av hensyn til en effektiv utøving av kontrollfunksjonen, går hånd i hånd.

Hvem korrigerer domstolene?

De fleste korreksjoner av feil som skjer i domstolene, tar domstolene seg av selv gjennom partenes mulighet for å anke en dom til høyere instans. Etter Grunnloven § 88 første ledd kan enhver sak i utgangspunktet ankes inn for Høyesterett som siste instans. I praksis er ankeadgangen begrenset på vesentlige punkter.

Når det gjelder den enkelte dommers personlige ansvar, er muligheten for avskjed ved dom til stede, som vi har sett foran. Dessuten regulerer Grunnloven § 86 stillingen særlig for dommerne i Høyesterett: Det er Riksretten som skal ta stilling til om en høyesterettsdommer skal straffes eller på annen måte holdes ansvarlig på grunn av embetsforsømmelse som faller innenfor riksrettsansvaret. Noen slik sak har ikke vært ført de 200 årene riksrettsinstituttet har eksistert.  

Forvaltningen som dømmende makt

Prinsippet om at dømmende myndighet ligger til domstolene, inkludert kravet om at straff bare kan ilegges etter dom (Grunnloven § 96 første ledd), har ikke vært til hinder for at forvaltningsorganene ilegger individene straffelignende reaksjoner på en rekke områder. Dette er f.eks. lang tradisjon for at ligningsmyndigheten kan ilegge tilleggsskatt (populært kalt «straffeskatt») etter ligningsloven. Garantien for borgerne ligger her i den muligheten for  etterfølgende kontroll ved uavhengige domstoler som jeg har omtalt like foran.

Stortinget som dømmende makt

På ett område har Stortinget selv dømmende makt: Etter Grunnloven §§ 55 og 64 avgjør Stortinget med endelig virkning tvister knyttet til stortingsvalg.

Vi kunne i Norge altså ikke fått en situasjon lik den som oppsto i USA i 2000: Den føderale Høyesterett avgjorde under dissens 5–4 utfallet av valget mellom presidentkandidatene Bush og Gore, gjennom å påby stansing av omtelling av stemmene i California. I et slikt tilfelle er det vanskelig å la være å lure på om den dommeren som satt «på vippen» ved avgjørelsen av saken, var utnevnt av en demokratisk eller en republikansk president, og om det kan ha hatt noe å si for avgjørelsen av et så viktig spørsmål. Saken illustrerer at en henvisning til maktfordelingsprinsippet i seg selv slett ikke løser alle spørsmål om hvem som bør avgjøre hva i staten. 

Sist oppdatert onsdag 1. oktober 2014 kl. 09.10.