Foto:Stortinget.no

Grunnloven 2014 – en introduksjon

Grunnloven fascinerer og begeistrer. Det gjelder kanskje særlig i jubileumsåret 2014. I en serie artikler ønsker jeg å vise at Grunnloven bør vekke interesse også utover å være et midtpunkt for jubileumsfeiringen.

Artikkel    12. mars 2014    👤Arnulf Tverberg

Hva står egentlig i Grunnloven – og hva står ikke der? Hvilken betydning har Grunnloven – for styringssystemet i Norge, og for den enkelte av oss? Hvilken rolle vil Grunnloven spille i tiden fremover?

Jeg håper at fremstillingen kan leses uten krav om juridiske forkunnskaper av enhver som er samfunnsinteressert.

To hovedtemaer i Grunnloven

Grunnloven handler om to hovedtemaer.

For det første: Grunnloven oppretter – eller konstituerer – de øverste statsorganene. Derfor er det også naturlig å omtale Grunnloven som vår «konstitusjon». Frem til en revisjon i 2004 talte Grunnloven § 100 om «de konstitutionelle Magter», og siktet dermed til Stortinget, Kongen, Høyesterett og Riksretten. Disse organene ble tildelt myndighet innenfor hver sine områder. Ved å fordele lovgivende myndighet til Stortinget, utøvende myndighet til Kongen og dømmende myndighet til Høyesterett og de øvrige domstolene, bygger Grunnloven på et maktfordelingsprinsipp.

For det andre: Grunnloven regulerer forholdet mellom staten og individene, gjennom å slå fast visse grunnleggende rettigheter og friheter for individene. Hovedpoenget her er at Grunnloven setter grenser for hva staten kan gjøre mot individene, det vil si norske borgere, andre individer og såkalte juridiske personer (f.eks. aksjeselskaper). I 1814 og i lang tid etter gikk disse grensene ut på at staten skulle avstå fra inngrep overfor individene, eller at dette bare kunne skje på visse vilkår: F.eks. kunne straff ikke ilegges uten etter lov og dom (§ 96), det kunne ikke gis tilbakevirkende lover til skade for individet (§ 97), inngrep i ytringsfriheten kunne bare skje i begrenset grad (§ 100), og ved tvungen avståelse av eiendom måtte det betales full erstatning (§ 105). En slik frihet fra inngrep passet godt med nattvekterstatens ideologi, hvor statens oppgaver var meget begrenset.

Særlig med fremveksten av velferdsstaten, og med et tilsvarende mer moderne syn på hva menneskerettigheter bør være, er det i tillegg blitt spørsmål hvor langt Grunnloven bør stille positive krav til statens myndigheter – f.eks. om rett til arbeid (§ 110) og om rett til visse sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter. I løpet av våren 2014 vil vi få vite om Grunnloven blir utvidet med en mer fullstendig rettighetskatalog, inspirert av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som Norge allerede er bundet av. Grunnlovfesting vil innebære en styrking av disse rettighetenes plass i det norske rettssystemet.

Forholdet til omverdenen stadig viktigere

En befolkning med eget territorium er forutsetninger for en egen stat. Men organisering av en statsmakt må også til for at en stat skal kunne dannes og opprettholdes. Grunnloven oppretter de øverste statsmaktene og tildeler dem myndighet, og gir grunnleggende regler om forholdet mellom staten og individene. Grunnloven bygger på en selvsagt forutsetning om at det i utgangspunktet er forholdene på det norske statsterritoriet som er regulert. Motstykket til dette er at i Danmark råder danske statsorganer, og så videre. Norge som stat har alltid vært avhengig av forbindelse med omverdenen – andre stater og i økende grad internasjonale organisasjoner. Grunnloven gir derfor visse bestemmelser som regulerer forholdet til omverdenen. De sentrale bestemmelsene finnes i Grunnloven § 1 om Norge som et «frit, selvstændigt, udeleligt og uafhændeligt Rige», § 25 om krigsmakten og § 26 om utenriksstyret i sin alminnelighet. I tillegg har vi Grunnloven § 93, som særskilt regulerer såkalt suverenitetsavståelse til internasjonale organisasjoner. Dette siste er et tema som har vakt debatt, og som jeg kommer tilbake til.

Tre hovedideer: folkesuvereniteten, maktfordelingsprinsippet og menneskerettighetene

Grunnloven bygger på tre sentrale ideer: folkesuverenitet, maktfordeling og menneskerettighetene.

Jeg har allerede nevnt maktfordelingsprinsippet, som var ment å hindre maktmisbruk fra staten. Vi skal siden se at stikkordet «maktfordeling» først og fremst sier noe om hva en i 1814 ønsket seg bort fra – eneveldet, men mindre om hvordan styringssystemet vårt i detalj skulle være oppbygd.

Selv om maktfordelingsprinsippet var sentralt, var det folkesuvereniteten som dannet det ideologiske grunnlaget for ønsket om en grunnlov overhodet i 1814. Ideen om folkesuvereniteten spilte inn også ved utformingen av Grunnloven. Folkesuvereniteten dannet et utgangspunkt for Norges forhold utad – til statene rundt oss, og den ga samtidig viktig inspirasjon til den oppgavefordelingen innad som Grunnloven bygde på. Sitt tydeligste uttrykk fikk folkesuverenitetsprinsippet i Grunnloven § 49, om at «Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget». Setningen står den dag i dag.  

Gjennom hele grunnlovshistorien har det vært et spenningsforhold mellom folkesuverenitetsprinsippets og maktfordelingsprinsippets plass i Grunnloven. Siden 1814 er folkesuvereniteten styrket, på bekostning av et strengt gjennomført maktfordelingsprinsipp. Forskyvning av makt fra kongen personlig til regjeringen, samt parlamentarismen, er sentrale trekk ved denne utviklingen, som vi kommer tilbake til.   

Den tredje grunnleggende ideen Grunnloven bygger på, er ideen om menneskerettighetene. Denne ideen fikk allerede i 1814 sine håndfaste uttrykk i Grunnloven, gjennom bestemmelser om visse sivile og politiske rettigheter til vern av mindretallet. Spenningen mellom mindretallets vern av visse grunnleggende rettigheter og flertallets makt har vært et sentralt tema gjennom grunnlovshistoren. Også dette kommer vi tilbake til.

Grunnloven er ikke som andre lover

Allerede fordi Grunnloven regulerer spørsmål av så grunnleggende betydning for staten og for forholdet mellom staten og individene, er den noe for seg selv.

Men det er noe mer her: Juristene sier gjerne at Grunnloven er lex superior – «høyere lov»: Den rager over all annen lovgivning i det norske rettssystemet. Det nytter altså ikke for Stortinget, i kraft av sin alminnelige lovgivningsmyndighet og med alminnelig flertall, å bestemme noe som er i strid med Grunnloven. Heller ikke de andre statsmaktene kan gjøre noe som strider mot Grunnloven, selv om de skulle være aldri så enige med seg selv. Det er dermed klart at Grunnloven begrenser stortingsflertallets (og de øvrige statsmaktenes) handlefrihet til enhver tid. For eksempel kan ikke stortingsflertallet gjennom arbeidsmiljøloven beskjære ansattes ytringsfrihet ut over det Grunnloven § 100 om ytringsfriheten tillater, eller nekte den som må avstå eiendom til bygging av en ny flyplass, «fuld Erstatning» etter Grunnloven § 105.

Dette betyr ikke at Grunnlovens innhold i øyeblikket er en absolutt hindring for gjennomføring av politisk reform. Ønsker Stortinget å gjøre noe som står i strid med den gjeldende Grunnloven, kan den endres etter «oppskriften» i § 112: Forslag må fremsettes innen cirka ett år før et stortingsvalg, og så må det vedtas, uforandret, etter stortingsvalget, med et kvalifisert – to tredels – flertall. Vanskelig, ja, men slett ikke umulig. Denne fremgangsmåten gir Grunnloven en «større Urokkelighed og Hellighed» enn andre lover, slik Aschehoug beskrev det i 1893.

Ved at Grunnloven er lex superior, innebærer den en rettslig binding av statsmaktenes handlefrihet. Men grunnlovsendringsprosedyren kan også ses på som et positivt redskap for styring av samfunnet. For eksempel kan grunnlovfesting av lokaldemokratiet bidra til en styrket rettslig stilling for kommunene. Forslag om slik grunnlovfesting vil bli behandlet av Stortinget denne valgperioden.

Grunnloven har utvilsomt også en helt særegen symbolsk betydning – hvorfor er vi ellers så opptatt av «grunnlovsjubileet» i 2014? Hva Grunnloven mer nøyaktig symboliserer, kan det være delte meninger om. Stortingets menneskerettighetsutvalg uttrykker sitt syn slik (Dokument 16 (2011–2012) s. 22): «Grunnloven har særlig fungert som et symbol på frihet og selvstendighet. Slik var den norske Grunnloven av sentral betydning under byggingen av nasjonalstaten på 1800-tallet, under løsrivelsen fra unionen med Sverige i 1905 og i de dramatiske krigsårene 1940–1945. Den særpregede 17. mai-feiringen, som har funnet sted helt siden 1820-årene, har også bidratt til å gi Grunnloven rang som et samlende fundament for nasjonen Norge.»   Mange vil også peke på at Grunnloven har en særegen betydning ved å uttrykke grunnleggende verdier som samfunnet vårt bygger på og som vi stort sett er enige om.

Grunnloven som statens – og statsmaktens – rettslige grunnlag

Grunnloven er statsmaktens rettslige grunnlag. All offentlig myndighet stammer fra Grunnloven. Når et forvaltningsorgan tildeler 5000 kroner i stipend til en ung og lovende fiolinist eller sjakkspiller, kan dette føres tilbake til Stortingets bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 bokstav b. Når domstolene bestemmer at Per Hansens tre, som står inntil nabotomten, ikke kan være høyere 4,5 meter, kan dette føres tilbake til Grunnlovens regler om lovgivende og dømmende myndighet: De reglene domstolen dømmer ut fra, finnes i naboloven, som har sitt grunnlag i Grunnloven § 75 bokstav, som sier at «Det tilkommer Storthinget at … give Love». Dessuten legger Grunnloven kapittel D den dømmende myndighet, inkludert myndighet til å bestemme hva som er rett mellom to kranglende naboer, til domstolene.

Dette – at all offentlig myndighet stammer fra Grunnloven – innebærer et vern mot uhjemlede inngrep fra statens myndigheter, og hindrer at statsorganene misbruker sin myndighet til å tildele penger eller andre goder uten å ha dekning for dette.

Sentrale begreper og prinsipper – men ingen enkle svar

Grunnloven kaller på store ord. Sentrale ideer som ligger til grunn for Grunnloven, slik som folkesuverenitet og maktfordeling, er ikke engang nevnt i Grunnloven selv. Andre honnørord, slik som rettsstat, demokrati og menneskerettigheter, er tatt inn i den nye «verdiparagrafen» i Grunnloven § 2, som er fra 2007, men de gir knapt noe bidrag til løsningen av tvilsomme spørsmål om tolking av Grunnloven. F.eks. kan «demokrati» gi assosiasjoner til flertallsstyre, men også vern av mindretallet mot overgrep fra flertallet må ses på som en sentral del av demokratiet i 2014. Det er klart at vi skal være en rettsstat, men hvor langt strekker rettsstatsgarantiene seg? Norge er etter § 1 et «frit» og «selvstændigt» rike, men innebærer en slik proklamasjon rettslige grenser for hvilket internasjonalt samarbeid Norge kan være med på? Slik kunne en fortsette.

Riktignok er en lang rekke bestemmelser i Grunnloven mer konkrete. Det er f.eks. liten tvil om hva som ligger i at den som i valgåret har fylt 18 år, er stemmeberettiget (§ 50 første ledd).

Norgeshistoriens viktigste, mest dynamiske og levedyktige lov

Flere forhold har gjort det mulig og ønskelig å bevare Grunnloven som en av verdens eldste.

Grunnloven, med sitt utspring i 1814, har vært og er viktig som symbol, og det er liten vilje til å gi slipp på dette.

Grunnloven er dessuten preget av fravær av detaljregulering: Den setter visse sentrale rammer for statens virke, men overlater likevel mye til Stortinget, Kongen (i praksis regjeringen) og domstolene. Sentrale begreper etterlater rom for endret forståelse over tid.   Denne muligheten for utvikling gjennom nytolking og omtolking har vært benyttet i en rekke tilfeller. Disse trekkene har gitt Grunnloven et langt liv som grunnstamme for styringssystemet vårt.

Parallelt har nødvendige endringer vært gjort i selve grunnlovsteksten. I dag fremstår det, som vi siden skal se, mer som myte enn realitet at Grunnloven endres sjelden. Faktum er at mer enn 2/3 av Grunnlovens paragrafer har vært endret siden 1814, og en rekke viktige endringer er foretatt de siste vel 10 årene: Reglene om stortingsvalg ble revidert i 2003, ytringsfrihetsparagrafen i § 100 ble totalrevidert og styrket i 2004, parlamentarismen ble skrevet inn i § 15 i Grunnloven i 2007, sammen med regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget (§ 82). Samtidig ble riksrettsordningen modernisert.

Grunnloven fremstår etter dette i høy grad som et livskraftig tre, som eldes med verdighet. Allerede før år 1900 hadde Norge verdens tredje eldste skrevne grunnlov, etter USA og Sverige. Nå er vi rykket opp til andreplass, forbi svenskene (men med beskjedne utsikter til å nå til topps, foran USA).

I løpet av våren 2014 kan det komme nye skudd til stammen: Det vil da bli klart om Stortinget vedtar Grunnloven på moderne bokmål og på nynorsk, og om en rekke menneskerettigheter blir skrevet inn i Grunnloven. Følg med!