Montesquieu

Grunnloven og maktfordelingen

Når de grunnleggende prinsippene i Grunnloven diskuteres, er det obligatorisk å ta med maktfordelingsprinsippet. Men hva betyr egentlig «maktfordeling», hvorfor har maktfordelingsprinsippet en plass i Grunnloven, og hvor sterkt står prinsippet i dag?

Artikkel    16. september 2014    👤Arnulf Tverberg

Illustrasjon: Wikipedia Commons. Portrettet av Montesquieu (1689-1755) er fra 1728, kunstner ukjent.

Maktfordelingens to grunnelementer: maktspredning og maktbalanse

Grunnlovens maktfordeling hviler på to grunnelementer:

For det første: De tre typene makt i staten – lovgivende, utøvende og dømmende – er spredt på ulike statsorganer:

«Den utøvende makt er hos kongen», dvs. regjeringen og forvaltningsapparatet ellers (Grunnloven § 3)

«Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget» (Grunnloven § 49)

 Domstolene driver dømmende virksomhet. Dette er forutsatt i Grunnlovens formulering om at «Høyesterett dømmer i siste instans» (Grunnloven § 88)

For det andre: De tre statsorganenes oppgaver er likevel ikke helt adskilte. Hver statsmakt skal i noen grad ta del i de andre statsorganenes oppgaver. Denne typen samspill skaper en balanse mellom statsmaktene.

Flukten fra eneveldet, men hva så?  

Maktfordelingsprinsippet har aldri gitt noen trylleformel for hvordan styringssystemet nærmere skal bygges opp. Innføring av maktfordelingsprinsippet i Grunnloven 1814 sa først og fremst noe om hva grunnlovsfedrene ønsket seg bort fra – eneveldet og dets iboende fare for maktmisbruk.

Maktfordelingsprinsippet har en nokså annen stilling i Grunnloven i dag enn i 1814. Dessuten betyr «maktfordeling», som vi skal se, i dag én ting i forholdet mellom Stortinget og regjeringen, og noe ganske annet i forholdet mellom domstolene og de øvrige statsmaktene. Domstolenes stilling kommer jeg tilbake til i en egen artikkel.

Montesquieu og maktfordelingslæren

Skulle maktfordelingsprinsippet knyttes til én person, må det bli den franske filosofen Charles de Montesquieu. Hans resonnement, slik det kom til uttrykk i hans bok «Lovenes ånd» fra 1748, kan sammenfattes slik:

  1. Makt fører til maktmisbruk. («Det er en evig erfaring at hvert menneske som har makt, er tilbøyelig til å misbruke den; han fortsetter til han støter på grenser.»)
  2. Makt skal stanse makt. («For at en ikke skal kunne misbruke makten, ligger det i sakens natur at makt må stanse makt.»)
  3. Det er tre typer makt i staten: lovgivende, utøvende og dømmende.
  4. For å hindre maktmisbruk bør disse ulike typene makt fordeles på forskjellige statsorganer.

Målet med maktfordelingsprinsippet var altså å forhindre maktmisbruk, særlig ved å unngå at all makt ble samlet hos en eneveldig hersker. Sentralt i den sammenheng var et styre på grunnlag av og innenfor grensene som fulgte av generelt utformede lover. Sentralt var også at de ulike organene makten ble fordelt mellom, representerte ulike interesser i samfunnet. Det hører også med at organene skal være sammensatt slik at de er egnet til oppgaven (skuespillerne er valgt slik at de passer til den rollen de skal spille). Maktfordelingstanken skulle også virke innad i den enkelte statsmakt, f.eks. i forholdet mellom kongen og hans rådgivere.

Maktfordeling og konstitusjonenes fremvekst

Montesquieus ideer fikk stor innflytelse. Ut fra sine observasjoner av ulike politiske systemer i historien og samtiden, og med det engelske systemet som ideal, anbefalte han en teori om hvordan maktmisbruk kunne forhindres. Teorien viste seg å virke. Det hadde sammenheng med at de juridiske instrumentene som kunne gi kraft til teoriene – konstitusjonene – var på fremmarsj. Da Norge skulle skape sin grunnlov i 1814, så en maktfordelingsprinsippet som et allment krav til en grunnlov. Montesquieus tanker hadde vunnet anerkjennelse, og de var utprøvd og gjort kjent gjennom en rekke andre lands grunnlover som kunne tjene som inspirasjon for eidsvollsmennene.

Maktbalanse, parlamentarisme og folkesuverenitet

Grunnloven bygde opprinnelig på en relativt strengt gjennomført maktfordelingstankegang. Ideen om en balanse særlig i forholdet mellom den lovgivende og utøvende makt var viktig, og Grunnloven etablerte mekanismer for å sikre dette. Det gjaldt f.eks. kongens rett til midlertidig å stanse Stortingets lover ved å nekte å sanksjonere dem (utsettende veto). Like fullt: Allerede i 1814 lå det i Grunnloven mindre rendyrket maktfordeling og mer folkesuverenitet enn det Montesquieu så for seg. Denne viktige innsikten er påvist gjennom nyere grunnlovsforskning (Eirik Holmøyvik, Maktfordeling og 1814 (2012)).

Parlamentarismens gjennombrudd i kjølvannet av den store riksrettssaken i 1883–1884 ga folkesuverenitetsprinsippet ny næring og et utvidet virkeområde.  Gradvis ble det balanseforholdet som var forutsatt i forholdet mellom Stortinget og regjeringen, endret ytterligere til fordel for Stortinget: Når regjeringens sammensetning over tid blir en refleks av Stortingets sammensetning, og når regjeringens overlevelse avhenger av evnen til løpende å kunne tilpasse seg stortingsflertallet, styrkes Stortingets posisjon og balansepunktet endres. Jeg kommer tilbake til dette i en egen artikkel om parlamentarismen.

«Folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget»

Grunnloven § 49 og § 75 legger den lovgivende makt til Stortinget. Med lovgivende myndighet tenker vi først og fremst på generelle bestemmelser som regulerer borgernes rettigheter og plikter.

Stortinget har, i motsetning til andre lands nasjonalforsamlinger, i liten grad vært organisert på en måte som sikrer maktfordeling i forholdet mellom ulike deler av forsamlingen. Den inndelingen vi frem til 2009 hadde i Odelstinget og Lagtinget, ga ikke noe vesentlig vern mot maktmisbruk.

Et viktigere trekk ved maktfordelingen er den rolle regjeringen spiller i lovgivningsprosessen.

Retten til sanksjonsnektelse er uten betydning i dag

Enkelte av Grunnlovens opprinnelige mekanismer for å sikre en bestemt balanse mellom den lovgivende og utøvende makt er for lengst gått ut av bruk. Det gjelder f.eks. kongens utsettende veto i form av rett til å nekte sanksjon (underskrift) av Stortingets lovvedtak, med den følgen at loven ikke var gyldig vedtatt. På 1800-tallet hendte det rett som det var at kongen nektet slik sanksjon.

Provisoriske anordninger

Grunnlovsfedrene var ikke fremmed for praktiske hensyn: Etter Grunnloven § 17 kunne kongen, på visse områder og innen visse grenser, lovgi gjennom såkalte «provisoriske anordninger» når Stortinget ikke var samlet, det vil si stort sett hele tiden. Før grunnlovsendring i 1869 var Stortinget normalt bare samlet en kort periode hvert tredje år. En slik begrenset samlingstid kunne for øvrig ses på som et prinsipielt begrunnet ledd i Grunnlovens opprinnelige maktfordelingssystem.

Regjeringens forslagsrett

Mye viktigere i dag er at regjeringen har rett til å foreslå lover. Det gir i praksis regjeringen stor innflytelse på utformingen av lovene. Tilsvarende gjelder for øvrig for bevilgnings- og beskatningsretten. Selv under mindretallsregjeringer er de endringene Stortinget gjør i regjeringens forslag, oftest beskjedne.

Regjeringen og forvaltningen ellers er den ivrigste lovgiveren i praksis

Dessuten gis de aller fleste generelle reglene som vedtas, av forvaltningen, som forskrifter, i kraft av lovgivningsmyndighet som er delegert fra Stortinget.

Omfanget og detaljgraden av lovgivningsvirksomheten, dens spesialisering og tempoet gjør at det ville være umulig, eller meningsløst, for Stortinget å ta seg av all lovgivning. Den faren for maktmisbruk som Montesquieu så ved at vedtakelsen av lovene og deres gjennomføring samles på én hånd, blir i stedet forsøkt avhjulpet på annen måte, gjennom krav til forsvarlig saksbehandling, etterfølgende kontroll fra Sivilombudsmannen og domstolene m.m.  

Kan Stortinget gi lover om individuelle tilfeller?

Maktfordelingsprinsippet i Grunnloven ser helst at Stortinget gir generelle lover og at den utøvende makt gjennomfører dem i enkelttilfeller. Grunnloven forbyr likevel ikke at Stortinget gir lover som bare gjelder en bestemt virksomhet (f.eks. lov 11. januar 2002 nr. 1 om avvikling av stiftelsen «Mindegaven til Norge 1914 fra det norske utflytterfolk i Nord-Amerika» og overføring av stiftelsens kapital til stiftelsen «Norsk Utvandrermuseum»).

Hvis derimot en lov direkte tar sikte på å avgjøre en individuell rettslig tvist, slik at det blir tale om å utøve dømmende virksomhet uten at domstolene får vurdere saken, vil den sikkert bli sett på med kritisk blikk av domstolene. Når det gjelder å straffedømme noen, er Grunnloven § 96 første ledd være til hinder for slike «lover», idet bestemmelsen krever at «Ingen kan … straffes uten etter dom».

«Den utøvende makt er hos kongen»

Innledning

Etter Grunnloven § 3 ligger den utøvende makt fortsatt til kongen (regjeringen). Det er en hovedoppgave for den utøvende makt å iverksette og å håndheve de generelle lovene Stortinget har vedtatt.  

Begrepet «utøvende makt» favner vidt. Det omfatter alt som ikke er lovgivende eller dømmende makt. Det er dermed regjeringen – og forvaltningsapparatet ellers – som skal treffe enkeltavgjørelser om å gi ytelser etter folketrygdloven eller om å pålegge naboen å rive et ulovlig byggverk. Tilsvarende er det regjeringen som går til innkjøp av nye jagerfly eller inngår internasjonale avtaler (traktater), enten avtalen dreier seg om menneskerettigheter, handelsrett eller utlevering av forbrytere.

Regjeringen er uansett avhengig av Stortinget

Regjeringen står likevel langt fra så fritt som erklæringen i Grunnloven § 3 gir inntrykk av. De fleste nye tiltak av noen betydning som regjeringen ønsker gjennomført, krever Stortingets medvirkning i form av bevilgninger, lovgivning, skattevedtak eller andre stortingsvedtak. Det er bare å ta en kikk på regjeringsplattformen til nåværende eller tidligere regjeringer: Det meste som «Regjeringen vil …», får den ikke til uten hjelp fra Stortinget. I en demokratisk retts- og velferdsstat kreves simpelthen Stortingets medvirkning ved de fleste viktige tiltak som har virkelig betydning for borgere og bedrifter. Og selv om det ikke skulle kreves, er det ofte klokt å ha Stortinget på laget, f.eks. ved bruk av eksisterende forskriftshjemler til å treffe politisk kontroversielle avgjørelser.  

Grunnloven verner ikke mot «stortingsregjereri»

At det utøvende makt ligger til regjeringen, hindrer heller ikke at Stortinget, hvis det virkelig ønsker, på de fleste områder kan blande seg direkte inn i hvordan regjeringen skal avgjøre enkeltsaker. Stortinget har til tider, under mindretallsregjeringer, gått langt i å ville gi direktiver til – instruere – regjeringen om hva den skal og ikke skal gjøre på området for den utøvende makt («stortingsregjereri»). En slik praksis kan være uheldig fordi den gjør det uklart hvem som er ansvarlig for hva. Den kan også føre til dårlig utredede beslutninger som det er vanskelig eller uheldig å gjennomføre. Særlig når det gjelder å treffe avgjørelser i enkelttilfeller, kan dessuten idealer om rettssikkerhet og likebehandling settes på prøve. Dermed er en også tilbake til farene Montesquieu advarte mot.

Har den lovgivende og utøvende makt nærmest vokst sammen?

Særlig etter at parlamentarismen ble en del av vår statsskikk er regjeringen i økende grad blitt avhengig av Stortinget. Maktbalansen mellom Stortinget og regjeringen er en annen i dag enn tidligere. På dette området har regjeringen, med unntak for noen enkeltområder, ikke noe særlig juridisk vern mot at Stortinget griper inn.

Det er likevel å gå for langt å hevde at den lovgivende og utøvende makt nærmest har vokst sammen.

For det første forbyr Grunnloven at en og samme person samtidig fungerer som stortingsrepresentant og regjeringsmedlem (Grunnloven § 62).

Viktigere er at Stortinget har vist evne til å markere sin stilling som selvstendig statsmakt når den utøver etterfølgende kontroll med regjeringens embetsførsel. Stortingets kontroll med regjeringen er styrket de siste 20 årene. Jeg kommer tilbake til denne utviklingen i en egen artikkel.

Da Stortinget i 2011 behandlet et forslag om å oppheve visse grunnlovsbestemmelser som gir et særlig vern for regjeringen (blant annet i saker om benådninger, embetsutnevnelser og -avskjedigelser og utenriks- og forsvarsspørsmål, §§ 2022 og 2526), uttalte en nær samlet kontroll- og konstitusjonskomité at disse bestemmelsene, som også tidligere har vært forsøkt erklært juridisk døde, «bidrar …  til å markere regjeringens ansvar for disse særlige saksområdene og dermed også regjeringens ansvar overfor Stortinget som ledd i den parlamentariske styringskjeden», og at de «bidrar til ryddige styrings- og ansvarsforhold mellom storting og regjering» (Innst.S 166 (2010–2011)).

Til syvende og sist er det likevel klart at regjeringen innenfor sitt område kan opptre mindre suverent enn det Stortinget kan innenfor sitt.

Er maktfordelingsprinsippet relevant i dag?

Er maktfordelingsprinsippet relevant i 2014? Svaret er ja. Montesquieus grunnleggende observasjoner om faren for maktmisbruk og hvordan det kan hindres, står fjellstøtt den dag i dag, så lenge vi husker på at maktfordelingsprinsippet ikke gir noen trylleformel for hvordan detaljene skal utformes.

På noen områder lever maktfordelingsprinsippet i beste velgående også i forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Dette gjelder ikke minst når Stortinget skal kontrollere regjeringens embetsførsel. Grunnloven vår viser også at det er fullt mulig å kombinere maktfordeling med folkesuverenitet og parlamentarisme. 

Det finnes dessuten en rekke elementer av maktspredning og maktbalanse som ikke kommer til uttrykk i Grunnloven, men som er høyst reelle. Det gjelder ikke minst innad i den enkelte statsmakt, f.eks. i forholdet mellom embetsverket og politikerne i departementene og ved prinsippet om at påtalemyndigheten skal være uavhengig av Justisdepartementet (eller andre departementer). Også i forholdet mellom statlig og kommunalt forvaltningsnivå er maktfordelingslæren relevant.

Vi kan også tale om maktfordelingsprinsippets internasjonale dimensjon: Med et stadig økende internasjonalt samarbeid, både om regelproduksjon, utøvelse av forvaltningsmyndighet og dømmende virksomhet, oppstår spørsmålet om maktfordeling mellom det nasjonale og internasjonale eller overnasjonale nivået.

I neste artikkel skal vi dessuten se at domstolenes stilling som selvstendig statsmakt i dag står sterkere enn noen gang.