Per Svensson/Aftenposten/NTB scanpix

Grunnloven og parlamentarismen

Kjernen i parlamentarismen er at regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget, og at stortingsflertallet til enhver tid kan fremtvinge regjeringens avskjedssøknad. Hva er jussen i dette, og hvordan påvirker parlamentarismens grunnregler forholdet mellom Stortinget og regjeringen?

Artikkel    17. oktober 2014    👤Arnulf Tverberg

Foto: Per Svensson/Aftenposten/NTB Scanpix.

Opptakt

Grunnloven § 15

Juridisk kan parlamentarismen i Norge kokes ned til det som fra 2007 er uttrykt i Grunnloven § 15 første og andre ledd:

«Enhver som er medlem av statsrådet, har plikt til å innlevere sin avskjedssøknad etter at Stortinget har fattet beslutning om mistillit til vedkommende statsråd alene eller til det samlede statsråd.

Kongen er forpliktet til å innvilge en slik avskjedssøknad.»

I tillegg regulerer forfatningen noen sider av fremgangsmåten ved regjeringsskifter. Det går jeg ikke inn på i denne artikkelen.

Parlamentarismens kjerne: Regjeringens ansvar overfor Stortinget

Kjernen i parlamentarismen er at regjeringen og dens enkelte medlemmer står ansvarlig overfor Stortinget. Et alminnelig flertall i Stortinget har det til enhver tid i sin makt, gjennom å treffe et vedtak om mistillit, å fjerne en sittende regjering (eller en enkeltstatsråd).

Konsekvensen: Regjeringen må ha forankring i Stortinget 

Konsekvensen av at et flertall i Stortinget slik kan «kaste» regjeringen, er at regjeringen, både i sitt utspring og i sitt løpende virke, må ha tilstrekkelig aksept hos et slikt flertall. Det blir for en hvilken som helst regjering over tid umulig å styre landet uten å ta hensyn til det stortingsflertallet mener om ulike saker. Det gjelder uavhengig av hvem som ut fra makt- og oppgavefordelingen har avgjørelsesmyndigheten på et område – regjeringen eller Stortinget. 

Hvor smertefullt det er for regjeringen å ta hensyn til stortingsflertallet, avhenger av hvor sterkt den reflekterer Stortingets sammensetning. Det er greiest når ens egne partifeller har flertall i Stortinget, slik at regjeringen og stortingsflertallet forholder seg til samme politiske grunnholdning, partiprogrammer, landsmøtevedtak, valgløfter og regjeringsprosjekt.

Det kan for en regjering være mer smertefullt (men ikke umulig) å ta tilstrekkelig hensyn til de som er ens politiske meningsmotstandere. Respekt for andre partiers standpunkter blir ikke mindre viktig av den grunn. Tilstrekkelig støtte i Stortinget kan da søkes fra sak til sak, men vi har også sett eksempler på forhåndsavtalt samarbeid («kontraktsparlamentarisme») som sikrer et mer stabilt grunnlag for flertall. «Nydalen-avtalen», som ble inngått mellom H, FrP, KrF og V etter valget 2013, men før dannelsen av H-FrP-regjeringen, er av Erna Solberg omtalt som «den mest forpliktende regjeringsavtale noen gang».

Negativ parlamentarisme

Systemet i Norge går ut på at regjeringen kan sitte så lenge Stortinget ikke aktivt uttrykker mistillit (negativ parlamentarisme). Et positivt vedtak om tillit kreves ikke.

Dermed har det ligget til rette for mindretallsregjeringer, dvs. regjeringer der medlemmene utgår fra partier som har et mindretall av representantene i Stortinget. Enkelte regjeringer har hatt et parlamentarisk grunnlag på kun ca. 25 % av representantene (Korvald-regjeringen 1972–73) og Bondevik I-regjeringen (1997–2000).

Parlamentarismens fremvekst

Hvordan sikre den utøvende makt demokratisk legitimitet?

I mange land sikres den utøvende makt demokratisk legitimitet gjennom en president som er valgt av folket. I parlamentariske systemer sikres den utøvende makt og regjeringen, om enn indirekte, demokratisk legitimitet ved at den gjenspeiler nasjonalforsamlingens sammensetning, og dermed velgernes preferanser.

Demokratiske reformer

Grunnloven, slik den var utformet i 1814, bygde på en relativt strengt gjennomført maktfordelingstankegang. Ideen om en balanse særlig i forholdet mellom den lovgivende og utøvende makt la dårlig til rette for et parlamentarisk styresett med regjeringsmedlemmer som løpende og personlig sto politisk ansvarlig overfor Stortinget. 

Historisk vokste parlamentarismen i Norge frem som en styrking av nasjonalforsamlingens, og dermed folkesuverenitetens stilling, som ledd i en «demokratiseringsbølge». Grunnlovsvedtaket fra 1869 om årlige storting var viktig (før endringen var Stortinget bare samlet en kort periode hvert tredje år). Omtrent samtidig la bedre organisering av komitéarbeidet til rette for økt innflytelse for Stortinget. Andre forhold som spilte inn var den gradvise svekkelsen av den personlige kongemakten, dannelsen av ordentlige politiske partier fra 1884 og utover, samt statsrådenes rett til å møte i Stortinget (vedtatt i 1884).

Vern mot maktmisbruk og vilkårlighet

Det parlamentariske systemet styrker nasjonalforsamlingens herredømme over regjeringen. Det kan også bidra til å minke faren for maktmisbruk og vilkårlighet fra den utøvende makt. Sånn sett er parlamentarismen godt i samsvar med grunntanken bak maktfordelingsprinsippet.

Betydningen av riksrettssaken i 1884

Det hevdes rett som det er at riksrettssaken mot regjeringen Selmer, med fellende dom i 1884, «innførte» parlamentarismen. Sett med juridiske briller blir dette ikke riktig. Vi må i stedet nøye oss med å si at riksrettssaken var et avgjørende vendepunkt for utviklingen frem mot et parlamentarisk styresett. Avgjørende juridisk var at de ulike politiske partiene, først noe nølende, men etter hvert konsekvent, respekterte de sentrale spillereglene for et parlamentarisk system, i første rekke knyttet til mistillitsvotumet. Etter 1895 har vi ikke hatt noe brudd på det parlamentariske hovedprinsippet (plikten til å søke avskjed ved mistillit).

Som med annen konstitusjonell utvikling kom ikke parlamentarismen som «lyn fra klar himmel». Den var produktet av en utvikling som skjedde dels før og dels etter riksrettssaken.

Kodifikasjon i 2007

Kjernen i det parlamentariske systemet ble skrevet inn i Grunnloven (kodifisert) i 2007, uten trommevirvler eller fanfarer av noe slag. Grunnloven § 15 ble vedtatt av et enstemmig Storting, nærmest som et biprodukt av en mer omfattende reform av Stortingets kontrollfunksjon.

Parlamentarisme og maktbalanse

« ... der maa regieres med Storthinget»

Poenget med parlamentarismen har aldri vært at Stortinget skulle kapre «regjeringsskuten», slik en noen ganger kan få inntrykk av når fyndordet «all makt i denne sal» trekkes frem. Et mer fullstendig sitat fra Johan Sverdrups berømte tale i Stortinget 8. mars 1872, under debatten om statsrådenes adgang til Stortingets forhandlinger, får bedre frem poenget: ”… i det Øieblik, at al Magt og Kraft samles her i denne Sal til Afgørelse av Samfundets høieste og vigtigste Anliggender, gaar det en stor Vækkelse ud over Landet. ... Der kan ikke lenger regieres uden Storthinget, der maa regieres med Storthinget . ” (St.tid 1872 s. 125 flg.)

Ikke to hatter samtidig

Det er ikke etter Grunnloven noe krav, slik som f.eks. i Storbritannia, at regjeringsmedlemmene samtidig er en del av parlamentet. Tvert imot er stortingsrepresentanter som blir utnevnt til statsråd, avskåret fra å «møte som representanter på Stortinget så lenge de har sete i statsrådet», jf. Grunnloven § 62 andre ledd.

Prinsipielt endret balansepunkt, men hva gjelder i praksis?

Det ligger i sakens natur at parlamentarismen, hvor statsrådene og regjeringen må svare for Stortinget, generelt styrker Stortingets stilling overfor regjeringen. Hvor sterkt Stortinget som institusjon står, avhenger blant annet av hvor mange representanter regjeringspartiet eller -partiene «har» i Stortinget. Dette påvirker også hvilken rolle representantene i posisjon og opposisjon er i stand til å ta på seg.

Posisjon, opposisjon – og mellomposisjon

Viktige forskjeller i rollen som stortingsrepresentant følger allerede av om en tilhører et posisjons- eller opposisjonsparti. Det gjelder uavhengig av om regjeringen har et flertall i Stortinget bak seg eller ikke. Det er, uansett politisk parti, ingen tradisjon i Stortinget for at regjeringspartiets (eller -partienes) representanter er med på å felle «egne» statsråder gjennom å stemme for mistillit (selv om det rettslig sett er fullt mulig). Det er også ellers liten tradisjon for at de stiller seg åpent kritisk til regjeringens politikk, iallfall i viktige saker. Mange husker enkelte SV-representanters protest mot egen regjering på plenen utenfor Stortinget høsten 2005, knyttet til operasjon «Operation Enduring Freedom» i Afghanistan, nettopp fordi dette var et unntak fra vanlig praksis. Parlamentarismen har ført til at den politiske kampen står mer mellom de ulike partiene enn mellom regjeringen og Stortinget.

Erklærte samarbeidspartnere som ikke sitter i regjeringen (for tiden V og KrF) kommer i en mellomstilling mellom posisjon og opposisjon. De har lovet å støtte regjeringen, men kan samtidig ha behov for å få gjennomslag for standpunkter som avviker fra regjeringspartienes. 

«Jeg spørger helst, …»

At rollene er ulike i posisjon og opposisjon, illustreres av de skriftlige spørsmålene som representantene stiller til statsrådene. F.eks. ble i sesjonen 2012–2013 kun 64 av 1722 skriftlige spørsmål til statsrådene, det vil si under 4 prosent, stilt av representanter fra regjeringspartiene (A, SV og Sp). Etter regjeringsskiftet høsten 2013 ble rollene byttet om: Av de 54 første skriftlige spørsmålene som er stilt til statsråder i sesjonen 2014–2015, er kun 2 av dem, også det under 4 prosent, stilt av representanter fra regjeringspartiene (H og FrP). Derimot stiller representanter fra samarbeidspartiene V og KrF en hel del spørsmål (14 spørsmål, dvs. 26 %).  

Ressurser teller

Uansett flertall eller mindretall nyter en regjering godt av omfattende initiativrett og regjeringsapparatets ekspertise, oversikt og store utredningskapasitet.

Dessuten ligger en rekke områder uansett i utgangspunktet under regjeringen. Det har betydning ikke minst på utenriksområdet. Når stadig flere saker angår dette området, kan det føre til en styrking av regjeringens stilling.

Flertallsparlamentarisme forskyver tyngdepunktet i retning av regjeringen

Under en flertallsparlamentarisme forskyves beslutningsprosesser og makt i retning av regjeringen. Lobbyistene løper i større grad til regjeringen og i mindre grad til Stortinget.

Under flertallsparlamentarismen er det endelige utfallet av en sak oftere gitt når forslag fremmes fra regjeringen. Nødvendige avklaringer har gjerne skjedd på forhånd med regjeringspartienes partifeller i Stortinget. Dette kan være viktig, både fordi en sak noen ganger kan ta seg ulikt ut fra Løvebakken og regjeringskvartalet, og fordi stortingsrepresentantene dermed får reell innflytelse på sakenes utfall. Regjeringen på sin side er tryggere på at det ikke oppstår ubehagelige overraskelser når saken kommer til Stortinget.

Konsekvensen er at Stortingets formelle organer, særlig komiteene, der også opposisjonen er representert, blir tilsvarende mindre viktig. Slik sett er det ikke bare opposisjonen, men også Stortinget som institusjon, som kan bli berørt av flertallsparlamentarismen.

Et motstykke til dette er at forslag fra opposisjonen, fremmet i Stortinget, i praksis ofte har liten utsikt til å vinne flertall. Slike forslag kan likevel ha betydning på lengre sikt, særlig hvis de representerer en viss bredde i opposisjonen. De gir viktige signaler om hvilken politikk opposisjonen ønsker å føre. Det hender rett som det er at forslag som har vært sjanseløse som representantforslag, «resirkuleres» når opposisjonen kommer i posisjon. Tilsvarende gjelder for annen parlamentarisk aktivitet fra opposisjonen.  

Flertallsregjeringer står ikke så fritt som en skulle tro

Forskjellen i handlingsrom for en flertalls- og mindretallsregjering, og forskjellen i Stortingets rolle, er mindre enn en kanskje skulle tro. Også en flertallsregjering er på mange måter forhåndsbundet, politisk og rettslig, til hva den kan og vil foreslå for Stortinget.

Dessuten kan flertallsregjeringer, kanskje særlig koalisjonsregjeringer, være utsatt for indre uenighet som etterlater mer til Stortinget å avgjøre, selv om regjeringen i utgangspunktet har flertall.

Videre kan det ha sin verdi, også for flertallsregjeringer, å inngå brede politiske forlik, forankret i Stortinget, med reelle innrømmelser overfor opposisjonen, særlig på områder hvor det er ønskelig med stabilitet. Eksempler fra de senere årene kan være klima, rovvilt, pensjon og forholdet mellom staten og kirken.

Stortingspleien er viktig

I det hele tatt kan det, også for en flertallsregjering, raskt straffe seg hvis «stortingspleien», både overfor meningsfeller og meningsmotstandere, forsømmes. Det er ikke uten grunn at en statsminister legger vekt på å få med seg regjeringsmedlemmer med bakgrunn fra Stortinget.

Stortingets kontrollfunksjon styrket

Særlig under en flertallsparlamentarisme kan Stortingets kontrollfunksjon bli viktig. Denne oppgaven for Stortinget er «rustet opp» de siste 20 årene, blant annet ved grunnlovfesting av regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, styrking av Riksrevisjonens virksomhet, en særskilt kontroll- og konstitusjonskomité, utvikling av mindretallsrettigheter og økt bruk av komitéhøringer. Jeg kommer tilbake til dette i en egen artikkel. 

Hva kjennetegner det parlamentariske ansvaret?

Et politisk ansvar

Det ansvaret som utløses ved at en regjering eller en statsråd må søke avskjed som følge av vedtatt mistillit, er et ansvar på politisk grunnlag. Ansvaret er potensielt vidtrekkende. Grunnloven krever ikke, som i arbeidslivet ellers, grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold for avskjed. Rent usaklig avskjed er tillatt. Anstendigheten og behovet for legitimitet setter likevel grenser i praksis. Rent usaklig avskjed kan ta seg dårlig ut, ikke minst overfor velgerne.

En uovertruffen ansvarsform sammenlignet med velgeransvaret og riksrettsansvaret

Fleksibiliteten i det parlamentariske ansvaret gjør det – i en politisk sammenheng – uovertruffent sammenlignet med andre former for ansvar. Det parlamentariske ansvaret er ikke, som velgeransvaret, bundet til bestemte tidspunkter (stortingsvalg hvert fjerde år).

Og det parlamentariske ansvaret er ikke, som riksrettsansvaret, bundet til spissfindig, juss, strenge formelle prosedyrer, de rettssikkerhetsgarantiene som følger med en straffesak, og et tungrodd apparat: En statsråd som står i fare for å tape Stortingets tillit, har ikke krav på forsvarer på det offentliges bekostning, det stilles ikke krav til bevisføring og kontradiksjon, og det er heller ikke ankemulighet (utover en mulig appell til velgerne ved neste valg).

En konsekvens av den parlamentariske ansvarsformen er at Riksretten praktisk talt er gått ut av bruk. Siste gang vi hadde en riksrettssak, var i 1926–27 (regjeringen Abraham Berge). Hvis en statsråd allerede er gått av når spørsmålet om ansvar oppstår, og forholdet er alvorlig nok, kan riksrett likevel tenkes.  

«Grunnmuren» i det parlamentariske ansvaret – mistillitsvotumet – trekker med seg en rekke andre former for mildere, parlamentariske former for ansvarliggjøring av statsrådene. Det kan gjelde alt fra lett syrlig humor i stortingssalen, via kritiske komitémerknader og kritiske spørsmål i spørretimen, til formelle «kritikkvedtak». Det var et kritikkvedtak, vedtatt av et enstemmig Storting, som ble resultatet av Stortingets behandling av 22. juli-kommisjonens rapport.  

Et individuelt ansvar, med all oppmerksomhet rettet mot statsrådene

De parlamentariske spillereglene er i høy grad konsentrert om statsrådenes (og statsministerens) stilling. Flere forhold trekker i den retningen. Den enkelte statsråden er den ubestridte lederen av sitt departement, og han har et særskilt ansvar for «sine» områder, med beskjedne muligheter for ansvarsfraskrivelse. Videre er det bare statsrådene som kan møte i stortingssalen og svare for seg der – de kan ikke, som til «Dagsnytt 18», sende en statssekretær eller politisk rådgiver i stedet. Det er bare overfor statsrådene at et parlamentarisk ansvar kan utløses.

Dermed blir de øvrige aktørene hos den utøvende makt – også statssekretærene og de politiske rådgiverne – lite interessante for Stortinget. Det er derfor vanlig å si at «Stortinget kjenner bare statsråden» (selv om dette er en sannhet med modifikasjoner).

En statsråd som har lite å svare for overfor Stortinget, fremstår på den andre siden som et avvik. Det ble derfor debatt da statssekretær Schjøtt-Pedersen ble forfremmet til statsråd, med særskilt oppgave å bistå statsministeren med å lede Regjeringens arbeid. Han fremsto overfor Stortinget som en statsråd «uten portefølje», og han hadde dermed lite å svare for overfor Stortinget.

Mistillit og annen mangel på støtte

Vedtatt mistillit – en sjelden fugl

En skulle kanskje tro at regjeringer ofte er blitt felt etter et mistillitsvotum. Faktum er at dette bare har skjedd to ganger. Første gang var i 1928. Da ble den første regjeringen, utgått fra Arbeiderpartiet (Christoffer Hornsrud), felt etter at regjeringens tiltredelseserklæring var presentert. Andre gang var i 1963. Da måtte Einar Gerhardsens andre regjering (1955–1963) gå som følge av at de borgerlige partiene og Sosialistisk Folkeparti samlet seg om et mistillitsvotum (med stemmetallet 76–74) i kjølvannet av Kings Bay-saken.

Forslag om mistillit er langt vanligere

Forslag om mistillit er derimot nokså vanlig. Siden 1980 er det fremmet cirka 20 mistillitsforslag. Sist gang det skjedde var i 2010, da det ble fremmet mistillitsforslag mot olje- og energiminister Terje Riis-Johansen under henvisning til brudd på opplysningsplikten i saken om bygging av testsenter og fullskala CO2-rensing på Mongstad.

Ofte fremmer opposisjonen mistillitsforslag vel vitende om at det ikke vil bli vedtatt, som en markering av alvoret i en kritikk, og med ønske om å hale en beklagelse ut av statsråden. Siden det er tale om et politisk ansvar, er det atskillig rom for at politiske hensyn kan spille inn ved vurderingen av om forslag bør fremmes.

Carl I. Hagen har suveren norgesrekord i antall fremsatte mistillitsforslag. Gro Harlem Brundtlands andre regjering (1986–89) er den som er blitt utsatt for flest mistillitsforslag, 10 til sammen.

Kabinettsspørsmål

Det er langt vanligere at en regjering har søkt avskjed som følge av at den selv har satt inn sin stilling på at en sak i Stortinget skal få et bestemt utfall («kabinettsspørsmål»), og tapt. Dette har skjedd 10 ganger, første gang i 1891. Siste gang det skjedde var i mars 2000. Statsminister Bondevik stilte 9. mars 2000, på vegne av regjeringen, kabinettsspørsmål på forslaget regjeringspartiene la fram om å sikre at vedtaket om gasskraftverk på Mongstad ikke ville føre til en svekkelse av forurensningsloven.

Det har vært – og er fortsatt – juridisk omstridt om regjeringen har rettslig plikt til å søke avskjed hvis den taper på denne måten. Noen praktisk betydning har denne tvilen det neppe så lenge vi opplever at regjeringen uansett går av i slike tilfeller.

Valgnederlag

Den vanligste grunnen til at en regjering søker avskjed, er at den lider nederlag i valg. Det skjedde senest høsten 2013. Grunnloven krever ikke regjeringens avgang, selv om den skulle bli tatt av et realt valgskred. En regjering vil likevel søke avskjed etter valgnederlag hvis det viser seg å være parlamentarisk grunnlag for en ny regjering. Noen kaller dette «antesipert mistillit», og uttrykket peker på noe riktig: Utsikten til tvungen avskjed etter mistillit gjør frivillig retrett fra regjeringskontorene til et mindre onde.   

Regjeringsskifte uten svikt i det parlamentariske grunnlaget

Andre ganger søker en regjering avskjed uten at det parlamentariske grunnlaget svikter. Det kan være at statsministeren dør, eller at han bli syk. Andre ganger har en regjering søkt avskjed på grunn av indre oppløsning (for eksempel Borten-regjeringen i 1971). Det har dessuten hendt at enkeltstatsråder har søkt avskjed som følge av uenighet med Stortinget, uten at mistillit eller kabinettsspørsmål har vært inne i bildet.

Ikke oppløsningsadgang

Norge er det eneste parlamentariske demokratiet i Vest-Europa uten mulighet for å «oppløse» parlamentet og skrive ut nyvalg. Oppløsningsadgang er et middel til å løse opp i en fastlåst parlamentarisk situasjon. Oppløsningsrett kan, hvis den legges til regjeringen, dessuten være et maktmiddel for denne.

Den teoretiske ufullkommenheten som ligger i fravær av oppløsningsadgang, har ikke vært noe problem i praksis. Da et grunnlovsforslag om dette ble avvist i 2007, ble det vist til at den eventuelle fordelen ved å kunne « løysa opp i alvorlege flokar mellom regjering og storting », måtte veies mot kostnaden ved taktikkeri («kortsiktig manøvrering») og dessuten « svakare og mindre pragmatisk innsats for å finna fram til politiske løysingar og kompromiss» (SV, KrF og Sp i Innst.S.nr. 192 (2006–2007))

Ved behandlingen av et nytt grunnlovsforslag våren 2012 var luften gått ut av ballongen, og det ble enstemmig forkastet. Noe forslag om oppløsningsadgang er ikke fremmet til behandling i inneværende valgperiode.