Grunnloven

Grunnloven og velferdsstatens menneskerettigheter

Under Stortingets behandling av forslagene om en menneskerettighetskatalog våren 2014 vakte spørsmålet om grunnlovfesting av såkalte økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter betydelig strid. Hvorfor ble det slik strid om grunnlovfesting av disse rettighetene, og hva ble utfallet? 

Artikkel    17. juni 2014    👤Arnulf Tverberg

Opptakt

Under den store debatten om menneskerettighetene i Grunnloven i Stortinget 13. mai 2014 uttalte Trine Skei Grande at «[d]et viktigste prinsipielle spørsmålet i dagens debatt er hvordan vi ser på en videre utvidelse av Grunnlovens bestemmelser om økonomiske, sosiale og kulturelle forhold» (St.forh. (2013–2014) s. 2943). Jeg er enig. I Stortinget skapte grunnlovfesting av slike rettigheter strid på en helt annen måte enn det som gjaldt for de sivile og politiske rettighetene. Hvorfor kommer spørsmålet om grunnlovfesting av slike «ØSK-er» (f.eks. rett til sosial støtte, tilfredsstillende levestandard, helse, utdanning og kulturell identitet) i en prinsipielt annen stilling enn grunnlovfesting av klassiske sivile og politiske rettigheter (f.eks. vern mot straff uten lov og dom og ytringsfrihet)?  Og hva førte debatten til?

En forløper – eller to: Grunnloven § 110 – og § 116

Først det som nærmest er en kuriositet: Allerede 1814-grunnloven hadde en paragraf som, noe kreativt, har blitt betegnet som den første ØSK-en i Grunnloven: § 106 (nå § 116). Den sier at kjøpesummer og inntekter av det gods som er benefisert geistligheten (hvem sa at Grunnloven nå er blitt forståelig?) bare skal anvendes til geistlighetens beste – «og til opplysningens fremme». Bestemmelsen har likevel ikke det samme preg av individuell rettighet som menneskerettighetsbestemmelsene. Vi kan likevel, i begeistringen over grunnlovsjubileet, driste oss til å snakke om dette som en forløper til bestemmelsen om rett til utdanning (se nedenfor om den nylig vedtatte § 109).

Etterkrigstidens omforente politiske målsetting om full sysselsetting banet veien for Grunnlovens første «virkelige» ØSK: I 1954 ble det i Grunnloven § 110 slått fast at staten har plikt til å sørge for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold ved arbeid. Strengt tatt er det uriktig, som noen gjør, å tale om «retten» til arbeid, og dermed rettigheter i snever forstand. Det var mest tale om en prinsipperklæring – meningen var ikke at den enkelte skulle kunne slå bestemmelsen i skranken på det lokale arbeidskontoret for deretter å komme ut igjen med jobb neste dag. Heller ikke domstolene kunne hjelpe til med håndhevingen (se Innst.S.nr.220 (1954) s. 2).

Etter dette skjedde det lite med ØSK-enes stilling i Grunnloven. Debatten om Grunnloven § 110, sammen med den internasjonale utviklingen, pekte likevel frem mot spørsmålet om mer generell grunnlovfesting av såkalte økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. 

Hva er spesielt med ØSK-ene?

Et særtrekk ved de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene er at de i større grad enn de sivile og politiske rettighetene innebærer krav, rettet mot staten, om å yte et eller annet til individene – penger, varer eller tjenester: trygd, husrom, omsorg, helsehjelp, utdanning osv. Vi kan for enkelhets skyld snakke om velferdsstatens rettigheter.

Slike krav griper nødvendigvis inn i de offentlige budsjettene. De er dermed sårbare for politiske og økonomiske svingninger. De kan berøre skatte- og avgiftspolitikken. Det oppstår også spørsmål om hvordan slike krav best bør gjennomføres. Utforming av ulike velferdsordninger beror ofte på brede vurderinger, der det kan ligge politisk-ideologiske forskjeller til grunn for ulike veivalg. Effektene av ulike tiltak kan være usikre, på kort og lang sikt. Hvor viktig er det f.eks. at barn går i barnehage, og fra hvilken alder? Bør det stilles krav til innholdet i barnehagetilbudet? Skal støtte til individene ytes i form av penger eller tjenester? Skal tjenester utføres i regi av det offentlige selv eller settes ut til private, under statlig overoppsyn? Hvilken rolle bør hensynet til lokalt selvstyre spille ved utforming av tjenestetilbudet? Bør visse persongrupper gis særlig prioritet, eller kan det være saklig å utelukke visse grupper fra støtte for å motvirke større onder?

Sagt på en annen måte: Den nærmere innretningen av velferdsstaten og de rettighetene som typisk forbindes med den, kan i større grad ses på som et politisk spørsmål enn det som gjelder for de rettighetene som er knyttet til rettsstaten og demokratiet.

At også andre grunnleggende rettigheter, f.eks. retten til en rettferdig rettergang (Grunnloven § 95), krever ressurser, er ikke til hinder for at det i debatten gir en viss mening å trekke et grovt skille mellom ØSK-ene og SP-ene. Den prinsipielle debatten i Stortinget våren 2014 ble da også lagt opp etter dette skillet.

Særtrekkene ved ØSK-ene gjør grunnlovfesting kontroversielt

Dermed er spørsmålet om grunnlovfesting av ØSK-er mer kontroversielt. Enkelt sagt står en i fare for å havne i den ene av to grøftekanter:

Enten gjøres grunnlovsrettighetene juridisk sett for sterke, noe som innebærer at domstolene i for stor grad må legge seg opp i politiske prioriteringer, kanskje i strid med det stortingsflertallet som i øyeblikket er valgt. Det gjelder særlig så langt rettighetene berører den generelle innretningen på en velferdsordning, altså det som typisk er Stortingets (lovgivers) bord. At domstolene får en rolle i enkeltsaker der myndighetene har begått feiltrinn, er mindre kontroversielt.

Eller så gjøres grunnlovsrettighetene juridisk sett for svake, slik at de ikke innebærer noe reelt vern for individet, verken i dag eller i fremtiden. Det kan da være spørsmål om de i det hele tatt hører hjemme i et juridisk dokument. Det siste er et spørsmål om Grunnloven bør inneholde rene verdiformuleringer uten juridiske virkninger.   

Uansett kan det hevdes at grunnlovsbestemmelser, som med nødvendighet må være temmelig generelt, og dermed vagt, utformet, er dårlig egnet som styringsinstrument. Usikkerheten om hva en grunnlovsbestemmelse vil innebære kan i seg selv bli et argument mot bestemmelsen.

Lønning-utvalgets tilnærming

Lønning-utvalget foreslo i fire paragrafer (§§ 107, 109, 110 og 111) å grunnlovfeste sentrale ØSK-er knyttet til: 

  • kulturell identitet, deltakelse i kulturlivet og kunstens og forskningens frihet
  • utdanning
  • støtte fra det offentlige til den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold
  • tilfredsstillende levestandard og helse

I tillegg foreslo utvalget å

  • bygge ut «sameparagrafen», ved å anerkjenne samenes status som urfolk i Grunnloven,
  • omformulere statens plikt til å legge til rette for at arbeidsdyktige mennesker kan skaffe seg utkomme, ved å vise til at dette kan skje både ved arbeid og ved næring,
  • bygge ut «miljøparagrafen»

For Lønning-utvalget var det, som omtalt i min forrige artikkel, sentralt å grunnlovfeste både SP-er og ØSK-er, ut fra det prinsipielle synet at de to rettighetsfamiliene utgjør et udelelig hele.

Utvalget gikk, sammenlignet med forslagene knyttet til de sivile og politiske rettighetene, nokså forsiktig frem. Det gjaldt både ved utvalget av hvilke forhold som burde omtales i Grunnloven, ved den nærmere formuleringen av de enkelte bestemmelsene og gjennom de premissene («forarbeidene») som fulgte de foreslåtte bestemmelsene.

Jeg har foran omtalt faren for å havne i den ene eller andre grøftekanten. Lønning-utvalget, som utvilsomt har hatt for øyet muligheten for senere tilslutning i Stortinget, valgte følgende generelle tilnærming når det gjaldt ØSK-ene: Det skulle her dreie seg om «rettigheter som har et kjerneinnhold som kan prøves rettslig, selv om bestemmelsenes betydning først og fremst vil være verdimessig og politisk». Det ble også pekt på at «domstolene vil tilstå lovgiver en vid skjønnsmargin for spørsmål om hvilke ordninger som må etableres for å oppfylle rettighetene» (Dokument 16 (2011–2012) s. 62 og s. 60). Dette kom til uttrykk blant annet ved at bestemmelsene stort sett (men ikke utelukkende) var formulert som plikter for staten, og ikke direkte som rettigheter for individene. Som vi skal se, vedtok Stortinget siden flere bestemmelser som delvis er formulert som rettigheter for den enkelte.

Ett medlem av Lønning-utvalget, Carl I. Hagen, gikk på prinsipielt grunnlag imot grunnlovfesting av enhver økonomisk, sosial eller kulturell rettighet, også den «blandede» bestemmelsen i § 104 om barns rettigheter (se begrunnelsen i Dokument 16 (2011–2012) s. 62–63).

Hvordan gikk det i Stortinget?

Det var i Stortinget enighet om at staten i dag har som en sentral oppgave å sikre individenes økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Velferdsstaten er kommet for å bli. Eller som en fremstående amerikansk menneskerettighetsekspert, Louis Henkin, sa det i 1984: Oppheving av velferdsstaten, også i USA, er «a theoretical theory», uavhengig av spørsmålet om grunnlovsbestemte (konstitusjonelle) rettigheter.

Det var likevel uenighet om ØSK-ene burde skrives inn i Grunnloven. Uenigheten fulgte partiskillelinjene. Fremskrittspartiet fulgte konsekvent opp den linjen som Carl I. Hagen hadde lagt seg på i Lønning-utvalgets utredning: Bestemmelser om slike rettigheter hører ikke hjemme i en grunnlov (likevel slik at den «blandede» paragrafen om barns rettigheter i § 104 fikk støtte). Slik saken utviklet seg, knyttet den politiske spenningen seg først og fremst til hvordan Høyre, som var «på vippen», ville stille seg: Ville partiet følge opp den linjen Inge Lønning hadde lagt seg på, som leder av Menneskerettighetsutvalget?

Rettsliggjøringsdebatten

Under Stortingets behandling av grunnlovsforslagene ble spørsmålet om «rettsliggjøring» et sentralt tema. Dermed blusset det som hadde vært en opphetet debatt i Stortinget ni år tidligere, i kjølvannet av Makt- og demokratiutredningen, opp igjen.

Med «rettsliggjøring» siktes det til «at diskusjonene og løsningene på konflikter i samfunnet flyttes fra det politiske rom til rettslig tvisteløsning i domstolene eller i andre rettslige håndhevingsorganer», jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 54. På grunn av oppfatningen om at ØSK-ene griper inn i politikken på en annen måte enn SP-ene, og ØSK-rettighetenes nokså vage formuleringer, var det naturlig at debatten om rettsliggjøring særlig ble knyttet til spørsmålet om grunnlovfesting av de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene.

Lønning-utvalget hadde konkludert med at deres forslag «[ikke] vil … være et bidrag til økt rettsliggjøring» (Dokument 16 (2011–2012) s. 56). Dette må ses i sammenheng med utvalgets premiss om at meningen ikke var å endre gjeldende rettstilstand i Norge.

En samlet kontroll- og konstitusjonskomité bygde derimot, med litt ulike uttrykk, på at forslagene fra Lønning-utvalget innebar rettsliggjøring. Blant annet uttalte et flertall at «flere trekk ved forslagene … gjør det usikkert hvilke rettslige konsekvenser forslagene vil få i praksis», jf. Innst.187 S (2013–2014) s. 14. Det interessante for Stortinget var om rettsliggjøringen knyttet til ØSK-ene skulle ses på som et gode eller som et problem.

Rettsliggjøring som gode

En fraksjon – Ap, KrF, V, SV og MDG – ga uttrykk for et positivt syn knyttet til den rettsliggjøringen som kunne bli resultatet av å grunnlovfeste økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter:

 «Dette flertallet mener økonomiske og sosiale rettigheter ikke flytter for mye makt fra politiske organer til domstoler. ... rettsliggjøring av menneskerettigheter fortoner seg annerledes enn diskusjoner om møte mellom politikk og jus i ordinær lovgivning. …»

Denne fraksjonen så ikke denne rettsliggjøringen som et «demokratisk problem», men som et «demokratisk gode», jf. Innst.187 S (2013–2014) på s. 16. Det samme flertallet på fem partier tilbakeviste argumentasjonen fra Høyre og Frp om at kostnadene ved grunnlovfesting av f.eks. rett til arbeid og til bolig kunne bli for høy, under henvisning til at noe tilsvarende ikke hadde skjedd som følge av vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999, jf. Innst.187 S (2013–2014) s. 16.

Rettsliggjøring som problem

Representantene fra Høyre og FrP så derimot rettsliggjøringen av ØSK-ene – gjennom grunnlovfesting – som et problem. De bygde sin argumentasjon på faren for rettsliggjøring, at det prinsipielt er en ulempe at disse rettighetene blir rettsliggjort, med tilsvarende redusert handlingsrom for de politiske myndighetene, og med tilhørende fare for økte kostnader, jf. Innst.187 S (2013–2014) s. 16. Under stortingsdebatten understreket særlig Høyre at rettighetsfesting av slike rettigheter hører hjemme i ordinær lovgivning, og ikke i Grunnloven.

Andre argumenter enn rettsliggjøringen spilte inn

Rettsliggjøringen var ikke eneste spørsmål knyttet til de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene. 

Et flertall på seks partier – alle unntatt H og FrP – trakk blant annet frem følgende (Innst.187 S (2013–2014) s. 15):

  • «[N]orske borgeres felles verdier og forventninger til norske myndigheter som sosialt ansvarlig stat har utviklet seg i Norge de siste 200 år».
  • Også «synet på hva som er sentrale menneskerettigheter internasjonalt», har utviklet seg, ved at det ikke lenger skilles mellom sivile/politiske rettigheter og økonomiske/sosiale/kulturelle
  • De ulike rettighetene «styrker og balanserer hverandre», samlet gir de «et vern for menneskets grunnleggende verdighet», og «frihet er verdighetens forutsetning»

Et annet flertall på fem partier (ikke Høyre, Frp og Sp) trakk frem følgende (Innst.187 (2013–2014) s. 15–16): 

  • Grunnlovfesting kun av sivile og politiske rettigheter «vil kunne oppfattes som et tilbakeskritt for menneskerettighetenes posisjon i Norge» 
  • ØSK-er har stått sterkt i Europa i tiden etter andre verdenskrig og hører hjemme i det moderne norske demokratiet
  • Det har tidligere vært enighet på Stortinget om å innføre sentrale sosiale og økonomiske rettigheter i Grunnloven gjennom § 110 (arbeid)
  • Norges «pådriverrolle» ville bli styrket med grunnlovfesting

Høyres og FrPs viktigste argument mot grunnlovfesting, i tillegg til betenkelighetene ved rettsliggjøring, var at «det ikke er hensiktsmessig å blande sammen uforpliktende programerklæringer og symbolske langsiktige målsetninger sammen med klare rettsregler» (Innst.187 (2013–2014) s. 16. Argumentasjonen ble utdypet under den følgende stortingsdebatten. Argumentet er ikke nytt, men låter som et ekko fra den konservative politikeren og statsrettslærde Aschehoug 120 år tidligere (Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, bind III, 1893, s. 5–6):

«Indeholde de [grunnlovsbudene] blotte Meninger, ikke Forskrifter, saa kunde de overhovedet ikke blive Lovbud. Giver man dem Form af Forskrifter, lide de ofte af saa stor Ubestemthed, at deres Gjennemførelse ei kan fremtvinges, men bliver beroende paa Statsmagternes og navnlig den lovgivende Magts gode Villie. De komme derfor undertiden til at staa som en død Bogstav.»

Høyre, som altså var «på vippen», la likevel opp til å nyansere sitt syn ved å gi støtte til grunnlovfesting av noen ØSK-er. Synspunktet var at disse rettighetene var viktige for å sikre den oppvoksende generasjon sjanse- eller mulighetslikhet.

Resultatet av denne prinsipielle debatten var at Stortinget vedtok noen, men ikke alle de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene som Lønning-utvalget hadde foreslått.

Retten til kulturuttrykk og kulturell identitet, vitenskapens og kunstens frihet

Forslaget om å grunnlovfeste i § 107 statens plikt til å «respektere og legge forholdene til rette for at den enkelte kan delta i kulturaktiviteter og oppleve et mangfold av kulturuttrykk», ble forkastet våren 2014. Høyre, FrP og Sp gikk imot.

Forslaget om å grunnlovfeste at «Vitenskapens og kunstens frihet skal respekteres», ble også forkastet. Her gikk Høyre og Frp gikk mot.

Retten til utdanning (§ 109)

Et forslag om å grunnlovfeste retten til utdanning ble vedtatt våren 2014, mot FrPs stemmer.

Bestemmelsen i § 109 er innledningsvis formulert direkte som en «rett til utdannelse» for den enkelte. Det var i Stortinget ikke grunnlovsflertall for å ta inn barns plikt til å motta grunnleggende opplæring, slik Lønning-utvalget hadde foreslått. I stedet ble det flertall for en tilsvarende rett for barna. I tillegg ble det grunnlovfestet en plikt for statens myndigheter til å «sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner».

Forarbeidene til § 109 har formuleringer, særlig knyttet til videregående utdanning, som kan tyde på at rettigheten etter Grunnloven kan strekke seg ut over det minimum som følger av de internasjonale konvensjonene, jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 226. Hvordan slike formuleringer konkret skal veies mot andre formuleringer i forarbeidene, får stå som et åpent spørsmål.

Retten til sosial støtte (§ 110)

Grunnloven § 110 ble justert våren 2014 ved at den nå, for det første, slår fast at statens plikt til å legge forholdene til rette for at ethvert arbeidsdyktig menneske kan tjene til livets opphold, både omfatter arbeid og « næring».

Viktigere rettslig sett er det at § 110 nå også, for det andre, slår fast at «[d]en som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige». Dermed har denne sentrale sosiale rettigheten funnet veien inn i Grunnloven. Forslaget ble vedtatt mot stemmene fra Frp og to representanter fra Høyre. Det følger av sammenhengen i paragrafen at retten til støtte er subsidiær i forhold til arbeids- eller næringsinntekt. Komitémerknadene er bemerkelsesverdig knappe når det gjelder innholdet i denne rettigheten. Det nærmeste en i komitéinnstillingen kommer håndfaste premisser knyttet til hva som ligger i denne rettigheten, er en merknad fra Arbeiderpartiets representanter om at det «skal ligge særdeles skjerpende omstendigheter og tungtveiende argumenter til grunn for prøving», jf. Innst.187 S (2013–2014) s. 22. Også formuleringer i Lønning-utvalget kan tyde på at det skal mye til før bestemmelsen kan gi grunnlag for krav, blant annet ved at det snakkes om at «de absolutte minimumskrav til sosial trygghet … må kunne prøves for domstolene» (jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 239). Det offentlige kan bestemme hvordan støtte skal gis, så lenge støtten ikke krenker den enkeltes verdighet, jf. Dokument 16 (2011 – 2012) s. 240.

Helse og tilfredsstillende levestandard

Følgende forslag til ny § 111 ble forkastet våren 2014, idet Høyre og FrP stemte imot:

«Statens myndigheter skal respektere og sikre retten til en tilfredsstillende levestandard.

Likeledes skal statens myndigheter fremme befolkningens helse og sikre retten til nødvendig helsehjelp.»

Dermed bortfalt en sentral del av den «pakken» av ØSK-er som Lønning-utvalget hadde gått inn for å grunnlovfeste.

Sameparagrafen (§ 108)

I 1988 vedtok Stortinget «sameparagrafen» som § 110 a (nå § 108), som slår fast statens plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Bestemmelsen bærer preg av å være en kollektiv rettighet, og ikke en rett for det enkelte individ innen den samiske folkegruppen.  

Våren 2014 var det spørsmål om å justere paragrafen, slik at samenes status som «urfolk» fremgikk direkte av bestemmelsen. Forslaget ble forkastet, idet Høyre, Frp og Sp gikk imot.

Miljøparagrafen (§ 112)

I 1992 vedtok Stortinget «miljøparagrafen» som § 110 b (nå § 112). Også denne bestemmelsen bærer et visst preg av en «kollektiv» rettighet, som omfatter menneskeheten, og ikke bare den enkelte.

Våren 2014 ble bestemmelsen  styrket noe, ved at tredje ledd nå understreker statens plikt til å «iverksette tiltak» som gjennomfører de «grunnsetningene» som følger av første og andre ledd.

Begrensningshjemmelen (§ 115)

Lønning-utvalget forutsatte at den foreslåtte begrensningshjemmelen i § 115 (se omtale i min forrige artikkel) skal gjelde også for ØSK-ene, se Dokument 16 (2011–2012) s. 242. Det er ikke uten videre klart hvordan de ulike vilkårene i § 115, for eksempel om at begrensninger skal skje «ved lov» og at de skal «ivareta tungtveiende allmenne interesser», skal praktiseres når det gjelder grunnlovsbestemmelser som inneholder positivt formulerte minimumskrav til det offentlige. Den forestående stortingsbehandlingen av begrensningshjemmelen høsten 2014 vil kunne kaste lys over dette spørsmålet.

Oppsummering: Betinget gjennombrudd for ØSK-ene i Grunnloven

Som en oppsummering kan en si at debatten og vedtakene våren 2014 innebar et nokså betinget gjennombrudd for ØSK-enes stilling i Grunnloven.

For det første var det et nokså begrenset antall rettigheter som ble tatt inn: Som en grov forenkling kan vi si at to av seks foreslåtte nyskapninger av noen betydning ble en realitet: Retten til utdanning og retten til sosial støtte.

For det andre må det være riktig å si at de vedtatte bestemmelsene er preget av tilbakeholdenhet, iallfall så langt en ser saken med juridiske briller. Riktignok er deler av grunnlovsteksten selv både i § 109 (utdanning) og § 110 (sosial støtte) direkte formulert nettopp som «rett til», og ikke bare som plikter for staten. De nærmere premissene som fulgte Lønning-utvalgets utredning bar likevel, på det generelle planet, preg av tilbakeholdenhet. Dersom det er nyanseforskjeller i premissene til Lønning-utvalget og Stortinget på dette punktet, noe som også kan være vanskelig å vurdere generelt, går forskjellen helst ut på at Stortinget i større grad enn Lønning-utvalget understreket Stortingets rettslige handlefrihet.  

Og som alltid vil det være et spørsmål hva fremtiden bringer.

Hvilken betydning vil de vedtatte grunnlovsbestemmelsene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter få i fremtiden?

Det er vanskelig å spå hvilken betydning de nye bestemmelsene om ØSK-ene vil få i fremtiden. Noen betraktninger knyttet til vedtakelsen av menneskerettighetene generelt fremgår av min forrige artikkel. I tillegg vil jeg nevne følgende:

For det første kan grunnlovsbestemmelsene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter få en betydning selv om det skulle være klart at de ikke innebærer en rettslig plikt til å opptre på en bestemt måte. En skal ikke se bort fra den symbolkraften eller politiske betydningen som ligger i at noe er kommet til uttrykk i Grunnloven. Som et eksempel kan nevnes at den nylig vedtatte «verdiparagrafen» i Grunnloven § 2 av Lønning-utvalget var et sentralt argument for hvorfor en burde grunnlovfeste en del sentrale menneskerettigheter, jf. Dokument 16 (2011–2012) s. 56–57. Lønning-utvalget benyttet bestemmelsen som argument til og med før den var vedtatt av Stortinget i mai 2012.

For det andre: Det gjenstår å se hvilken holdning norske domstoler vil innta til denne typen bestemmelser. Selv om internasjonale håndhevingsorganer «holder fingrene av fatet», er det ikke gitt at norske domstoler, som kjenner norske forhold bedre, vil visse den samme tilbakeholdenheten. Særlig vil det være interessant å se hvordan den rettslige håndteringen vil bli når de økonomiske nedgangstidene kommer.  

For det tredje: Selv om de enkelte bestemmelsene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter i seg selv er nokså vage, kan kombinasjonen av en slik særskilt beskyttet rettighet, f.eks. retten til utdanning, og det nye forbudet mot usaklig og uforholdsmessig forskjellsbehandling (Grunnloven § 98), ha slagkraft. 

Grunnloven – «verdidokument» eller juridisk bindende dokument?

Særlig debatten om de økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetenes stilling i Grunnloven gjenspeiler en mer generell debatt: Skal Grunnloven først og fremst ses på som et «verdidokument» eller som et juridisk bindende dokument?  

Det syntes i Stortinget å ha vært enighet om at Grunnloven tjener ulike funksjoner. En samlet kontroll- og konstitusjonskomité mente, under henvisning til Lønning-utvalgets utredning, at Grunnloven (fortsatt) skal være «et juridisk, politisk og symbolsk samlende dokument …» (Innst.186 (2013–2014) s. 20). Slik har det alltid vært, og slik vil det være i fremtiden.

Vedtakelsen av retten til utdanning og til sosial støtte i §§ 109 og 110 var basert på det grunnsynet at bestemmelsene har et kjerneinnhold som kan prøves rettslig, selv om bestemmelsenes betydning først og fremst vil være verdimessig og politisk. Her ser vi et konkret forsøk på å balansere Grunnlovens juridiske funksjoner – i ytterste fall som skranke for hva Stortinget kan vedta – og dens symbolske eller verdimessige funksjoner.

Samtidig avslørte vårens debatt i Stortinget uenighet om hvor langt Grunnloven bør benyttes for å markere verdier som samfunnet setter høyt, uten at grunnlovsbestemmelsene hvor verdiene er uttrykt, har klare rettsvirkninger. Representanter fra seks partier i Stortinget la vekt på at Grunnloven «skal være et symbol for sentrale samfunnsverdier», jf. Innst.186 S (2013–2014) s. 15. Representantene fra de to siste partiene, Høyre og FrP, var derimot skeptiske, og til dels avgjørende skeptiske, mot å ta inn grunnlovsbestemmelser som kunne oppfattes som rene verdibestemmelser.

En halv reform?

I etterkant av vedtakene våren 2014 har det vært anført at Stortinget ved den begrensede vedtakelsen av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter bare har gjennomført en «halv» reform. Hvorvidt dette synspunktet er treffende, kan komme an på perspektivet: Dersom en legger størst vekt på Grunnlovens funksjon som verdimarkør og symbol, kan synspunktet ha en del for seg. Dersom en legger vekt på Grunnlovens rettslige betydning, kan det være mer tvil om hvor dekkende synspunktet er.

 Oppdatert 6. august 2014 (mindre språklige endringer).