Grønt miljø

Grunnloven § 112 – et fyrtårn for «det grønne skiftet»

Tydeligere innhold, moderne språkdrakt: Grunnlovens bestemmelse om beskyttelse av miljøet kan bli et effektivt virkemiddel i miljøkampen.

Artikkel    29. september 2014    👤Pål W. Lorentzen

Er klimafeltet utelukkende et politikkområde – overlatt ubesluttsomme politikere – eller er det også et rettsområde, underlagt overordnede rettslige normer til beskyttelse av miljøet?

Svaret er lite tvilsomt. At Grunnloven § 110 b, vedtatt av Stortinget i 1992, er en forpliktende rettsregel som beskytter miljøet, er på nytt bekreftet av Stortinget i vedtagelsen av en ny § 112 nå i mai dette år. Stortinget bygger her på forslagene fra Stortingets menneskerettighetsutvalg som forberedte arbeidet med modernisering av Grunnloven. I sin rapport Dokument 16 (2011-2012) gjennomgikk utvalget forarbeidene til Grunnlovens § 110 b og slo fast at Stortinget i 1992 – da bestemmelsen ble vedtatt – også betraktet beskyttelsen av miljøet som en menneskerettighet. Utvalget sammenfatter utviklingen slik (s. 243):

«Det må trolig legges til grunn at Stortinget under sin behandling av Grunnloven § 110 b anså beskyttelse av miljøet som en menneskerettighet. Det fremgår blant annet av henvisningen til Stockholmserklæringen og forslaget fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling at bestemmelsen har menneskerettslig karakter. Verdenskommisjonen brukte begrepet «menneskerett» om sine forslag. Under «Grunnleggende menneskerettigheter» i punkt 1 heter det: «Alle mennesker har en grunnleggende rett til et miljø som er tilstrekkelig for helse og trivsel», mens det under punkt 2 samme sted heter: «Statene skal bevare og bruke miljøet og naturresursene til beste for nålevende og fremtidige generasjoner.»

Disse foreslåtte prinsipper er i hovedtrekk blitt innholdet i Grunnloven § 110 b første ledd. Det er for øvrig understreket i Utenriks- og konstitusjonskomiteens innstilling at «rett til en viss miljøkvalitet er en grunnleggende menneskerettighet».

Miljøbestemmelsen tar sikte på å verne både fremtidige generasjoners og individets livskvalitet og helse. Det er ikke uvanlig at menneskerettighetsbestemmelser som er ment å sikre den enkelte, også har et sentralt fellesskapsformål. … At miljøbestemmelsen i § 110 b sikrer menneskehetens eksistens som sådan, kan således ikke være avgjørende for om rett til et sunt miljø kan utgjøre en menneskerettighet.»

Grunnloven § 110 b fikk imidlertid ingen fremtredende plass i vårt rettsliv i de følgende tiår som fulgte. Stortingets menneskerettighetsutvalg har forklart denne utviklingen slik: (s. 244)

«Det kan ikke utelukkes at utformingen av Grunnloven § 110 b tredje ledd kan ha vært en medvirkende årsak til bestemmelsens begrensede betydning i praksis. At «Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger» kan tenkes påberopt som grunnlag for anførsler om betydelig skjønnsmessig frihet for myndighetene når lovgivning skal utformes. En slik argumentasjon harmonerer imidlertid dårlig med bestemmelsens menneskerettslige utgangspunkt og uttalelsene i forarbeidene om at grunnlovsbestemmelsen skal være forpliktende for blant annet Stortinget, og, i tilfelle motstrid, gå foran annen lovgivning. At den generelle normen i Grunnloven § 110 b, første ledd, i praksis må operasjonaliseres i form av lovgivning, er en ting, se Innst.S.nr.163 (1991-1992) s. 6 sp. 2. Av denne grunn påhviler det myndighetene en plikt til å vedta lover. At man ved utforming av slik lovgivning skulle stå mer eller mindre fritt i forhold til påbudet i Grunnloven § 110 b første ledd, er imidlertid i strid med ordlyden og formålet med bestemmelsen.»

Av denne grunn drøftet utvalget om tredje ledd burde omformuleres (s. 245):

«Utvalget har imidlertid overveiet om tredje ledd i bestemmelsen bør få en mer hensiktsmessig utforming, først og fremst for å tydeliggjøre plikten for myndighetene til å etterleve prinsippene i første ledd om å iverksette adekvat og nødvendige tiltak for å sikre miljøet. Det antas at dette er hovedbegrunnelsen for bestemmelsen, slik den lyder i dag. Bestemmelsen kunne likevel ha vært mer presis med tanke på at det er en plikt for statens myndigheter å følge opp retten til et sunt miljø.»

Etter dette fremmet utvalget følgende anbefaling:

«Utvalget vil anbefale at tredje ledd erstattes med en formulering om at statens myndigheter har plikt til å iverksette tiltak til gjennomføring av Grunnloven § 110 b første og annet ledd. Dette vil tydeliggjøre at myndighetene har en aktiv plikt til å ivareta miljøet gjennom ulike former for tiltak. Det vil fortsatt være stort rom for politisk skjønn med hensyn til hvilke tiltak som settes i verk og på hvilke tidspunkt. Det fremgår imidlertid av forarbeidene (Innst.S. s. 4) at noe av hovedformålet med dagens grunnlovsbestemmelse var å knytte rettsvirkninger til de fundamentale miljøprinsipper som i sin tid var formulert av Brundtland-kommisjonen. Denne forutsetningen ble også gjentatt under Stortingets forhandlinger. I overensstemmelse med dette og praksis fra EMD kan myndighetene ikke være passive vitner til større miljøødeleggelser, men må iverksette tiltak som kan bidra til å sikre et sunt miljø for nåtidige og fremtidige generasjoner. Dette bør komme tydeligere til uttrykk i Grunnloven.»

Effektivt juridisk virkemiddel

På linje med de øvrige bestemmelser i Grunnloven vedtok Stortinget nå i mai at også 110 b skulle ikles en ny språkdrakt, samtidig som bestemmelsen fikk en ny plass, § 112. Under Stortingets behandling 13. mai fikk grunnlovsbestemmelsen – med vedtagelse av de foreslåtte endringer i tredje ledd – denne ordlyd:

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.

Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd. 

Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»

Den vedtatte nynorske utgaven av § 112 lyder slik:

«Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som trygjer denne retten og for kommande slekter.

Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet.

Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.»

Ved at miljøbestemmelsen nå er ikledd et mer moderne språk, samtidig som innholdet i siste ledd er tydeliggjort, ser man umiddelbart at bestemmelsen – på en helt annen måte enn tidligere – vil kunne tas i bruk som et juridisk virkemiddel i kampen for «det grønne skiftet».

I hvilke typer situasjoner vil bestemmelsen kunne påberopes?

Som Utenriks- og konstitusjonskomiteen fremhevet i 1992 (Innst.S.nr.163 (1991-1992) s. 4), og som også menneskerettighetsutvalget har vært inne på, er det naturlig å anta at grunnlovsbestemmelsen er en overbygning og beskyttelse av prinsippene for bærekraftig utvikling, slik Brundtland-kommisjonen utformet disse. De lyder slik: Innst.S.nr.163 (1991-1992) s. 4):

«Statene er forpliktet overfor egne borgere og andre stater til å:

  • Opprettholde økosystemer og beslektede økologiske prosesser som er livsviktige for at biosfæren skal funksjonere.
  • Opprettholde biologisk mangfold ved å sikre overlevelsen til og fremme beskyttelsen av alle arter innen flora og fauna i deres naturlige leveområder.
  • Overholde prinsippet om optimalt bærekraftig utbytte i utnyttelsen av levende naturressurser og økosystemer.
  • Forhindre eller stanse betydelig forurensning av eller skade på miljøet.
  • Fastsette de nødvendige standarder for miljøvern.
  • Gjennomføre eller kreve forhåndsvurderinger for å sikre at nye omfattende tiltak, prosjekter og teknologier bidrar til en bærekraftig utvikling.
  • Offentliggjøre all relevant informasjon straks i tilfelle av skadelig eller mulig skadelig utslipp av forurensende stoffer, spesielt radioaktive utslipp.»

Når § 112 tredje ledd omtaler «grunnsetninger», må vi trygt kunne legge til grunn at hovedprinsippene for bærekraftig utvikling inngår i disse. Vi ser også at det oppstilles viktige saksbehandlingsregler for ulike tiltak som har miljøkonsekvenser.

Bestemmelsen uttrykker på samme tid en plikt til  å handle og til å gjennomføre –  dvs. oppnå et bestemt resultat.

Grunnloven § 112 kan bli et effektivt virkemiddel i miljøkampen. Bestemmelsen representerer på samme tid muligheter og utfordringer. Mulighetene ligger i å utvikle og operasjonalisere de prinsipper – grunnsetninger – bestemmelsen tar sikte på å beskytte. Utfordringene ligger i å være tilstrekkelig kritisk – og kanskje også strategisk – når bestemmelsen for alvor tas i bruk som grunnlag for konkrete krav og søksmål mot myndighetene.

Alene det faktum at bestemmelsen er blitt lettere å forstå, innebærer at vi vil høre atskillig mer om Grunnlovens miljøbestemmelse i tiden som kommer.

Artikkelen ble publisert første gang i Energi og Klima. Norsk Klimastiftelses Nettmagasin 20. mai 2014 og er gjengitt her med forfatterens tillatelse.