Grunnlovsjubileet

Mon ... demokrati?

Er det monarkiet eller demokratiet som kjennetegner vår grunnlovs styreform? Svaret avhenger av om vi legger vekt på former eller realiteter.

Artikkel    27. mars 2014    👤Arnulf Tverberg

«… et indskrænket og arveligt Monarchie»

Da konstitusjonskomiteen 15. april 1814 presenterte sitt forslag til 11 «grunnsetninger» for en norsk grunnlov, lød den aller første setningen slik:

«Norge bør være et indskrænket og arveligt Monarchie.»

Setningen fant også sin plass i den kommende Grunnlovens «faneparagraf», som § 1 andre punktum. Etter først å ha erklært at kongeriket Norge skulle være « et frit, selvstændigt, udeleligt og uafhændeligt Rige», sier Grunnloven: «Dets Regjeringsform er indskrænket og arvelig monarkisk.»

For grunnlovsfedrene var det selvsagt at monarkiet som styreform skulle bestå. Slik hadde det vært fra Norge ble samlet til ett rike. Republikk var ikke noe alternativ før nesten 100 år senere, da unionen med Sverige ble oppløst. I 1814 var det hevet over diskusjon at posisjonen som monark skulle være arvelig, selv om en fra tidligere også kjente valgkongedømmet. Grunnloven fikk visse regler om arverekkefølgen. Historisk har presise regler om arverekkefølgen vært viktige for å unngå strid om hvem som skal bli konge, i verste fall suksesjonskriger, som den europeiske historien kjente for mange eksempler på.

Det nye og revolusjonerende var at styreformen – monarkiet – fra nå av skulle være «indskrænket».

To fundamentale innskrenkninger i monarkiet

Grunnloven innførte to fundamentale innskrenkninger i monarkiet, begge som et oppgjør med det dansk-norske eneveldet.

For det første: Kongen skulle fra nå av være bundet av Grunnloven (og lovene ellers). Dette kom mer presist til uttrykk i kongens ed til Stortinget, formulert i Grunnloven § 9: «Jeg lover og sværger, at ville regjere Kongeriget Norge i Overensstemmelse med dets Konstitution og Love.» Kongen hadde bare slik myndighet som kunne finne hjemmel i Grunnloven. Og han var bundet av de grunnleggende frihetene og rettighetene som borgerne gjennom den nye Grunnloven var tildelt som vern mot statsmakten. Begrensningene skulle gjelde like mye for kongen som for de øvrige statsmaktene. Dette gir oss grunnlag for å si at Norge var et konstitusjonelt monarki fra 1814.

For det andre: Kongen skulle dele statens myndighet med de øvrige statsmaktene. Grunnloven innførte altså maktfordeling. Kongen skulle først og fremst, etter Grunnloven § 3, ha den utøvende makt. Lovgivning skulle Stortinget ta seg av, og dømmende virksomhet skulle ligge til domstolene, uten innblanding fra kongen.

Et radikalt brudd med kongeloven av 1665

Monarkiet var beholdt, men «innskrenkningene» innebar – iallfall juridisk sett – radikale brudd med fortidens enevelde. Fra 1665 hadde kongeloven vært det dansk-norske eneveldets statsrettslige grunnlag. Kongeloven artikkel 2 lød: «Danmarks og Norges Enevolds Arvekonge skal herefter og af alle Undersaatterne holdes og agtes for det ypperste og høieste Hoved her paa Jorden, over alle menneskelige Love, og der ingen anden Hoved og Dommere kjender over sig, enten i geistlige eller verdslige Sager, uden Gud alene.»

Den fyrstesuverenitet som kongeloven hadde uttrykt, ble ved Grunnloven erstattet med folkesuverenitet som det viktigste ideologiske grunnlaget for staten.    

Form og realitet – maktforskyvning i to omganger

Setningen om det innskrenkede, konstitusjonelle monarki har altså stått der, uten at én bokstav har vært endret, helt siden 17. mai-grunnloven av 1814. I 1814 ga den presist uttrykk for essensen i styreformen, både formelt og reelt. Formelt er det som står der, fortsatt riktig. Likevel har vi en sterk fornemmelse av at monarkiet bare er en del av sannheten når styresettet i Norge i dag skal beskrives. Noe i virkelighetsbeskrivelsen er endret i løpet av 200 år. Hvor kommer demokratiet inn?  

To hovedtrekk preger utviklingen av styreformen vår etter 1814. For det første har det skjedd en maktforskyvning fra kongen til regjeringen. For det andre har det skjedd en videre maktforskyvning fra regjeringen til Stortinget.

Vi skal se litt nærmere på dette. Utviklingen er interessant, for den illustrerer et par trekk ved Grunnloven vår: Det er forskjell på formaliteter og realiteter. Dessuten vil formaliseringen av de rettslige forhold gjerne komme slepende lenge etter at endringene i realiteten har skjedd.

Maktforskyvning I: fra kongen til regjeringen

Selv om kongemakten etter 1814 var innskrenket, var den fortsatt meget betydelig. Grunnlovens ordning var dessuten at kongen personlig, innenfor sitt område, kunne treffe endelige beslutninger som gjaldt styringen av riket.

Kongen hadde etter Grunnloven riktignok plikt til å holde seg med rådgivere, se § 12 første ledd: «Kongen vælger selv et Raad af stemmeberettigede norske Borgere». Forholdet mellom kongen og hans rådgivere kom klart og tydelig frem i Grunnloven § 30 andre ledd: «Enhver, som har Sæde i Statsraadet, er pligtig til med Frimodighed at sige sin Mening, hvilken Kongen er forbunden at høre. Men det er denne forbeholdt at fatte Beslutning efter sit eget Omdømme .» Det sentrale var at kongen sto fritt til å treffe avgjørelse, så lenge han første hadde lyttet til råd og så lenge formene ellers var fulgt, blant annet ved at saken ble behandlet i statsrådet. Realiteten var at Kongen selv kunne fatte beslutninger – fremme lovforslag og forslag om bevilgninger, sanksjonere lover, utnevne og avskjedige embetsmenn, benåde forbrytere, underskrive avtaler med andre stater osv.

Statsministeren skulle riktignok «kontrasignere» (mot-signere) den beslutningen som kongen hadde signert, men det måtte han gjøre uansett om han var enig i innholdet eller ikke. Hvis slik kontrasignatur ikke ble gitt, var avgjørelse likevel fattet. Det sto ikke direkte i Grunnloven, men ble likevel lagt til grunn den første tiden etter 1814.    

Hvem har ansvar for kongens avgjørelser?

For å få et litt mer fullstendig bilde av det rettslige forholdet mellom Kongen og hans rådgivere, må vi også spørre oss hvem som bar ansvaret for de avgjørelsene som ble truffet.

Etter først å ha erklært at «Kongens person er hellig», sier Grunnloven § 5, klart og tydelig om kongen: «han kan ei lastes eller anklages». Vel skulle han følge lovene, inkludert Grunnloven, men han kunne ikke pådra seg noe ansvar, iallfall ikke her på jorden, for de avgjørelser han traff, selv om de skulle være ulovlige. Den juridiske ansvarsfrihet var i samsvar med den monarkiske tradisjonen, slik den hadde kommet til uttrykk i kongeloven, hvor kongen sto til ansvar for «gud alene».

I forlengelsen av prinsippet om kongens ansvarsfrihet sto det i Grunnloven § 5: «Ansvarligheden paaligger hans Raad.» Et ansvar for regjeringens medlemmer, rådgiverne, var kanskje ikke så urimelig. Grunnloven hadde sikret statsrådene en nødutgang i § 30 tredje ledd: Ved å protestere mot den avgjørelsen kongen var i ferd med å fatte og å få protokollert protesten, kunne statsråden bli fri for ansvaret. Motsatt kunne manglende protest føre til tiltale for Riksretten.

Sett med nåtidens briller er selvsagt et prinsipp om makt for kongen personlig uten mulighet for å bli ansvarliggjort, problematisk. Kongens plikt til å lytte til råd, Stortingets etterfølgende kontroll, rådgivernes ansvar for dårlige råd, og generelt den maktfordelingen Grunnloven bygde på, innebar likevel at det var mulig å leve med statsoverhodets ansvarsfrihet. Men kombinasjonen av betydelig personlig kongemakt og ansvarsfrihet kom under press. Det ble ikke lettere ved at folkesuverenitetstankegangen samtidig var på fremmarsj og at Stortinget yppet seg ut over 1800-tallet. Noe måtte skje. Og det skjedde.

Maktforholdene snudd på hodet

En blanding av formaliteter og realiteter har ført til at maktforholdet mellom kongen og regjeringen er snudd helt på hodet. Dermed ble det lagt til rette for at styreformen i dag er en annen enn i 1814.

Realiteten

Realiteten var at svenskekongen utover 1800-tallet i økende grad lyttet til sine rådgivere. Sakte men sikkert er situasjonen blitt den at kongen har trådt tilbake fra styringen av landet, og at regjeringen har overtatt. Utviklingen fortsatte etter unionsoppløsningen i 1905. Kongens oppgaver kan i dag kanskje best beskrives som representative og seremonielle.

Formaliteten: Kontrasignaturens kraft – «… for at blive gyldige ...»

Formaliteten, som også har styrket realiteten, er at statsministerens kontrasignatur gikk fra å bli oppfattet som en «ordensbestemmelse» til å bli en «gyldighetsbetingelse». For den uinnvidde kan forskjellen mellom ordensbestemmelser og gyldighetsbetingelser fremstå som en juridisk spissfindighet. At underskrifter som er gyldighetsbetingelser, kan være viktige nok, forstår vi likevel når vi til illustrasjon vender oss til et helt annet rettsområde – formkrav til testamenter: Mangler vitnets underskrift (eller visse andre formaliteter ikke er på plass), blir testamentet virkningsløst – ugyldig. Underskriften er en gyldighetsbetingelse. Det kan være dramatisk nok. Tilbake til kontrasignaturen.  

Dersom kontrasignaturen ble oppfattet som en gyldighetsbetingelse, mistet kongen myndighet til å treffe avgjørelser på egen hånd. Kongen hadde i så fall ikke formell mulighet til å tvinge sin personlige avgjørelse gjennom mot statsministerens og regjeringens vilje. Kongens signatur og statsministerens kontrasignatur ville begge være nødvendige for at en beslutning kunne komme i stand i statsråd. Standpunktet om at statsministerens kontrasignatur er en gyldighetsbetingelse ble ganske tidlig hevdet i praksis, men det kan den dag i dag være omstridt hva som egentlig var rettssituasjonen knyttet til kontrasignaturen frem mot unionsoppløsningen i 1905. Et uomtvistelig rettslig grunnlag for prinsippet om kontrasignaturen som gyldighetsbetingelse ble uansett skapt gjennom grunnlovsendring i 1911, ved at ordene «for at blive gyldige» ble tilføyd i Grunnloven § 31.

Den kongelige signaturens kraft   

Teoretisk sett kunne – og kan – kongen fortsatt utøve makt ved å nekte å gi sin signatur på de forslagene til avgjørelser som fremmes til behandling i statsrådet. Etter hvert som utviklingen fortsatte, fremsto dette som en mindre og mindre aktuell mulighet.

Formelt må vi likevel huske på at kongens medvirkning – hans signatur – er nødvendig for at gyldige beslutninger skal fattes i statsrådet. Dette hindrer likevel ikke at vi i dagligtale – i samsvar med realitetene – snakker om «regjeringens» avgjørelser, også når de skjer i formelt statsråd på Slottet.

Til rettshistoriens skraphaug?

En skulle tro at formuleringene som jeg tidligere har sitert – om kongens adgang til å fatte beslutning etter eget omdømme, og om kongens ansvarsfrihet, er henvist til rettshistoriens skraphaug. Bemerkelsesverdig nok står disse formuleringene fortsatt i Grunnloven. Det har skapt visse problemer for meg når jeg i mitt arbeid i Justisdepartementet har fått besøk fra andre land, kanskje et monarki fra fjerne himmelstrøk som tenker på demokratireformer. Delegatene lurer gjerne på om den norske styreformen kunne være et forbilde. Det enkleste har da vært å la være å vise dem en kopi av Grunnloven oversatt til engelsk, og for øvrig tale varmt om det norske demokratiet. Det blir for komplisert, ved hjelp av tolk, å forklare at vår øverste lov egentlig ikke mener det den sier.  

Også flere andre formuleringer i Grunnloven kan gi inntrykk av at kongen personlig har stor makt og selv kan treffe avgjørelser. Hvis vi bare tar som utgangspunkt at formuleringer i Grunnloven som legger myndighet til «kongen» må leses som «Kongen i statsråd», og at dette i realiteten betyr regjeringen, unngår vi i mange tilfeller misforståelser. Ta for eksempel formuleringen i Grunnloven § 26 første ledd: «Kongen har Ret til at sammenkalde Tropper, begynde Krig til Rigets forsvar, … ». Iallfall hvis vi legger størst vekt på realiteten, kan den leses slik: «Regjeringen har rett til å sammenkalle tropper, …».

Statssjef og regjeringssjef

Utviklingen har ført til at det i Norge, som i mange andre land, blir riktig å skille mellom hvem som regnes som statssjef og regjeringssjef. Kongen er statssjef (statsoverhode) i kongeriket Norge. Statsministeren er regjeringssjef. I noen land er funksjonene som stats- og regjeringssjef samlet på en og samme hånd (f.eks. president Obama i USA).  

Maktforskyvning II: fra regjeringen til Stortinget – fullføringen av det konstitusjonelle demokratiet

Den maktforskyvningen som skjedde fra kongen til regjeringen, økte betydningen av et neste trinn i utviklingen: Overgangen til et parlamentarisk styresett, hvor regjeringens sammensetning må gjenspeile den sammensetningen Stortinget er gitt gjennom valg, og hvor stortingsflertallet til enhver tid kan erklære mistillit mot regjeringen med den følgen at regjeringen må søke avskjed. Grunnlovens fremste ideologiske grunnlag – folkesuvereniteten – slo her ut i full blomst. Denne viktige utviklingen, som jeg kommer tilbake til, førte til en styrking av demokratiet.

Monarki eller demokrati?

Er Norge så et monarki eller demokrati? Svaret er at vi både er et konstitusjonelt monarki og et konstitusjonelt demokrati. Begge deler utgjør, hver på sin måte, viktige trekk ved styreformen vår. Ser vi på det formelle, kan det fortsatt være dekkende å si at Norge er et konstitusjonelt monarki. Vil vi ha en mer dekkende beskrivelse av realitetene, må vi ha med oss at vi lever i et konstitusjonelt demokrati. Ikke før i 2004, ved revisjonen av Grunnloven § 100 om ytringsfriheten, ble ordet «demokrati» skrevet inn i Grunnloven. I 2012 fikk demokratiet en enda mer prominent plass, i § 2 andre punktum, som en del av Grunnloven kapittel A om «Statsformen»: «Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.»