EU flagg

Staten – herre i eget hus? Grunnloven og verden rundt oss

Er den norske staten herre i eget hus? Kan den overlate til EU- eller EØS-organer å gi lover, treffe enkeltvedtak og dømme i Norge, eller er det et uholdbart inngrep i norske statsorganers myndighet etter Grunnloven?

Artikkel    9. desember 2014    👤Arnulf Tverberg

I Utgangspunktet: Norske statsorganer bestemmer i Norge

Hvem utøver myndighet i Norge, ved å gi lover, treffe enkeltvedtak og dømme? Utgangspunktet er enkelt, og så selvsagt at det ikke fremgår direkte av Grunnloven selv, men bare er forutsatt: I Norge er det norske statsorganer som utøver myndighet overfor personer og foretak. Den norske stat er herre i eget hus.

Det er f.eks. det norske Stortinget som vedtar de lovene som gjelder i Norge (jf. Grunnloven §§ 49 og 75). Den utøvende makt ligger for tiden hos kong Harald V og regjeringen Solberg (jf. Grunnloven § 3). Og det er Norges Høyesterett som dømmer i siste instans (jf. Grunnloven § 88). Grunnloven § 115, som dreier seg om myndighetsoverføring til internasjonale organisasjoner, bygger på det samme utgangspunktet, ved at den beskriver en særlig fremgangsmåte hvis det skal gjøres unntak. Betydningen av dette kommer jeg tilbake til.

Før vi ser nærmere på situasjonen innad i Norge, skal vi rette blikket utover.

II Grunnlovens grenser for det internasjonale samarbeidet

Norge kan binde seg overfor omverdenen gjennom traktater  

Viktige deler av rettssystemet vårt er et resultat av at Norge som stat har forpliktet seg overfor omverdenen, dvs. andre stater eller internasjonale organisasjoner, til å ha bestemte lover eller til å treffe enkeltvedtak med et bestemt innhold osv. Dette skjer ved at Kongen (regjeringen) på vegne av den norske staten inngår folkerettslige avtaler (traktater), om nødvendig med Stortingets samtykke med alminnelig flertall (Grunnloven § 26). Dette er Grunnlovens ordinære fremgangsmåte ved traktatinngåelser.  

Statsmaktene kan ikke inngå traktater om noe som vil være i strid med Grunnloven

Grunnloven gir altså hjemmel for at Norge kan binde seg ved traktat. Men den setter også grenser for hvor langt Norge kan binde seg på denne måten.

Prinsippet er enkelt: Norske statsorganer kan ikke gjennom traktat forplikte seg til noe som vil være i strid med Grunnloven. Det gjelder også for regjeringen og Stortinget. Spørsmålet er bare hva Grunnloven tillater, og hva den forbyr. Noen sentrale begrensninger er nevnt nedenfor.

Selvstendighetskravet i Grunnloven § 1

For det første: Ifølge Grunnloven § 1 er Norge «et fritt, selvstendig, udelelig og uavhendelig rike». Selvstendighetskravet har stor symbolsk betydning. Det kom inn i Grunnloven i november 1814, til erstatning for ordet «uavhængigt», som sto i 17. mai-grunnloven, og det overlevde unionsoppløsningen i 1905. Selvstendighetskravet er i dag ikke til hinder for at Norge som stat påtar seg meget omfattende folkerettslige forpliktelser.

Grunnloven hindrer ikke at Norge inngår i samarbeid der internasjonale organisasjoner selv, innenfor visse rammer, kan binde staten Norge. Det er f.eks. tilfellet når FNs sikkerhetsråd treffer folkerettslig bindende vedtak om hvordan medlemsstatene, inkludert Norge, skal forholde seg i en krigs- eller krisesituasjon.

Grunnloven står heller ikke i veien for at EFTA-domstolen kan dømme Norge for brudd på EØS-avtalen, eller at den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) kan dømme Norge for brudd på EMK. Grunnloven § 1 er dessuten neppe i seg selv til hinder for et norsk EU-medlemskap. Hvis det er riktig, er det altså ikke nødvendig å endre den paragrafen hvis Norge skulle ønske å bli medlem av EU.

Traktater i strid med Grunnlovens menneskerettigheter

For det andre: Staten kan ikke inngå traktater så langt de forplikter Norge til noe som er i strid med Grunnlovens bestemmelser til vern om menneskerettighetene, for eksempel forbudet mot tilbakevirkende lover (§ 97). Normalt vil ikke det være noe problem i praksis, siden grunnlovsvernet langt på vei tilsvarer det vernet som finnes internasjonalt. Unntak kan likevel tenkes.

Grunnlovens regler om hvem som utøver myndighet i Norge: Formelt er Norge herre i eget hus

For det tredje: Selv om Norge i vid utstrekning kan forplikte seg overfor omverdenen («folkerettslig»), bygger Grunnloven på at det normalt er norske statsorganer som må gjennomføre og iverksette forpliktelsene før de kan få virkning for personer og foretak i Norge («internrettslig»). Dette er Grunnlovens normalordning f.eks. når det gjelder internasjonale menneskerettsforpliktelser og økonomisk samarbeid. Dermed er vi tilbake til spørsmålet innledningsvis om hvem som bestemmer i Norge.

F.eks. gjelder den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) formelt innad i Norge i kraft av at Stortinget i 1999 vedtok menneskerettsloven. Der heter det i § 2 at EMK «skal gjelde som norsk lov». Det er denne loven som gir det mest direkte grunnlaget for å anvende EMK i norske domstoler, til vern av individene.

Også EØS-avtalen, som er den mest omfattende folkerettslige avtalen Norge noen gang har inngått, bygger på dette utgangspunktet: Stortinget vedtok i 1992 EØS-loven, som i § 1 sier at EØS-avtalens hoveddel «skal gjelde som norsk lov». Og etter hvert som avtalen har utviklet seg, må norske statsorganer i hvert enkelt tilfelle gjennomføre de forordningene og direktivene som staten (gjennom vedtak i EØS-komiteen) forplikter seg til, for at de skal få virkning for personer og foretak i Norge. På dette punktet er det en grunnleggende forskjell fra EU, hvor forordningene uten videre gjelder i de nasjonale rettssystemene når de er vedtatt av EU-organene.

Litt enkelt sagt: Staten Norge kan i vidt omfang forplikte seg utad, men er formelt herre innad i det norske statshuset og overfor dets beboere (enten beboerne er faste eller besøkende) når det gjelder gjennomføringen og iverksettelsen. Og beboerne behøver som utgangspunkt bare å forholde seg til «husherrens» ordrer. Dette er et system som skaper klare kommandolinjer og ansvarsforhold innenfor husets fire vegger. Husherren bør likevel ikke gi løfter utad (folkerettslig) om hvordan han skal opptre i eget hus (internrettslig), uten å følge opp løftene. Det vil utsette staten Norge for kritikk, og vi kan bli dømt for dette ved internasjonale håndhevingsorganer.  

III Nærmere om myndighetsoverføring

Suverenitetsavståelse – eller myndighetsoverføring

Utgangspunktet for hvem som kan utøve myndighet i Norge, er altså klart. Men så melder spørsmålet seg: Tillater Grunnloven likevel at fremmede stater eller internasjonale organisasjoner kan utøve myndighet direkte overfor personer og foretak i Norge? Det er først og fremst dette det siktes til når «suverenitetsavståelse» har vært diskutert blant jurister de senere årene. Et mindre ladet stikkord for det samme er «myndighetsoverføring». Hvis en tydeligere vil ha frem innholdet i begrepet, kan en også snakke om «overføring av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge». Dette dekker både lovgivende, utøvende og dømmende myndighet.

Myndighetsoverføring kan ikke skje uten statens samtykke

Først det selvsagte: Svenske myndigheter kan ikke – på egen hånd og uten noen slags aksept fra den norske stat – komme og pågripe en forbryter i Norge. De kan heller ikke pålegge eller innkreve skatt fra bedrifter som driver virksomheten sin utelukkende med virkning i Norge. Dersom svenske myndigheter på egen hånd tok seg slike friheter i Norge, ville det krenke Grunnlovens forutsetning om hvem som kan utøve myndighet i Norge.

Hva hvis staten ønsker myndighetsoverføring? Fremgangsmåten teller

Men hva hvis staten Norge, gjennom internasjonalt samarbeid, ønsker at andre lands myndigheter, eller en internasjonal organisasjon, kan utøve myndighet med direkte virkning i Norge? Det er forskjell på at gjesten kommer ubedt og at det skjer etter invitasjon, også når invitasjonen kommer fra staten Norge.

Som vi skal se, er det mye et spørsmål hvilken fremgangsmåte Grunnloven påbyr eller tillater staten å følge for å oppnå en bestemt myndighetsoverføring. Særlig er det spørsmål om hvilket flertallskrav som må være oppfylt for Stortingets avgjørelse. Etter Grunnloven kan det være spørsmål om tre alternativer: alminnelig flertall, 2/3 flertall og ¾ flertall.

Alternativ 1: Ordinær grunnlovsendring er alltid mulig – 2/3 flertall

Hvis en myndighetsoverføring ligger utenfor det Grunnloven tillater, er det alltid mulig å endre Grunnloven på ordinær måte etter fremgangsmåten i Grunnloven § 121 (tidligere § 112) for å skape et sikkert grunnlag for at andre enn norske statsorganer kan utøve myndighet med direkte virkning i Norge.

Alternativ 2 («skreddersøm»): Grunnloven § 115 – 3/4 flertall

I tillegg finnes en grunnlovsbestemmelse som er «skreddersydd» for sentrale tilfeller der staten ønsker å føre lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet ut av landet. Grunnloven § 115 første ledd første punktum lyder:

«For å sikre den internasjonale fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden og samarbeid kan Stortinget med tre fjerdedels flertall samtykke i at en internasjonal sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter seg til, på et saklig begrenset område skal ha rett til å utøve beføyelser som etter denne Grunnlov ellers tilligger statens myndigheter, dog ikke beføyelse til å forandre denne Grunnlov.»

Grunnloven § 115 kom inn i Grunnloven i 1962. Paragrafen har i debatten ofte blitt koblet til spørsmålet om EU-medlemskap, men den er generelt skrevet.

Paragrafen gir en alternativ fremgangsmåte til ordinær grunnlovsendring hvis staten ønsker å overføre myndighet til en internasjonal organisasjon. På ett punkt er fremgangsmåten enklere, ved at det ikke kreves et mellomliggende valg mellom forslag og vedtakelse. Det har gitt opphavet til klengenavnet «hasteparagrafen». På et annet punkt er den mer krevende: Det kreves tre fjerdedels flertall, og ikke to tredjedels flertall som ved bruk av § 121. Det siste kompenserer for fravær av kravet om mellomliggende valg mellom forslag og vedtak.

Et EU-medlemskap ville innebære at EUs organer vil utøve både lovgivende, utøvende og dømmende myndighet med direkte virkning i Norge i et slikt omfang at medlemskap bare kunne oppnås ved grunnlovsendring (§ 121) eller ved bruk av § 115.

Hvorfor ikke bare bruke § 115?

Flere grunner, både politiske og rettslige, har gjort bruk av Grunnloven § 115 vanskelig.

Mange assosierer nok paragrafen med EU-medlemskap og «suverenitetsavståelse», noe som gjør det vanskelig å peke mot bestemmelsen. Det er ikke tilfeldig at debatter om denne bestemmelsen som jeg har overvært, fort har glidd over i en debatt mellom tilhengere og motstandere av norsk EU-medlemskap. Det kan nok også føles litt «voldsomt» å benytte denne paragrafen i saker som hver for seg har langt mindre dimensjoner enn spørsmålet om EU-medlemskap (eller EØS-avtalen, som var spørsmålet i 1992).

Juridisk ligger det en begrensning i at paragrafen bare kan brukes hvis Norge er eller blir «tilsluttet» den organisasjonen som gis myndighet. Bestemmelsen gir derfor neppe hjemmel for at Norge som EØS-medlem godtar myndighetsoverføring til rene EU-organer. Derfor ble paragrafen ikke brukt som hjemmel for den myndighetsoverføringen som skjedde til EUs organer da EØS-avtalen ble inngått (se nedenfor). Bestemmelsen gir heller ikke hjemmel til å overføre myndighet til andre stater. Kravet om tre fjerdedels flertall kan også ses på som en begrensning, iallfall en begrensning for flertallets handlefrihet. Dessuten kan det, ved et eventuelt EU-medlemskap, være spørsmål om hva som ligger i kriteriet «saklig begrenset område».

Disse grunnene og andre har ført til at statens myndigheter oftest har sett i andre retninger når det har vært spørsmål om hva som kan være grunnlaget for myndighetsoverføring.

IV Alternativ 3: Læren om «lite inngripende» myndighetsoverføring (alminnelig flertall)

EØS-avtalen i 1992: Ja, «lite inngripende» myndighetsoverføring kan skje med alminnelig flertall

Da EØS-avtalen skulle inngås i 1992, og Stortinget ble invitert til å samtykke til dette, antok regjeringen at myndighetsoverføring som er «lite inngripende», kan skje etter den ordinære fremgangsmåten for traktatinngåelser (Grunnloven § 26). Den underliggende tanken er følgende: Grunnlovens utgangspunkt om at myndighetsutøvelse i Norge må skje ved norske statsorganer, kan ikke forstås så absolutt at den hindrer ethvert unntak. Hvis en er innenfor unntaket, kan Stortinget samtykke med alminnelig flertall.

EØS-avtalen: Grunnloven § 115 ble likevel brukt for første gang

Regjeringen antok likevel at den myndighetsoverføringen EØS-avtalen innebar til ESA og EFTA-domstolen, var mer enn «lite inngripende». Den tilrådde derfor bruk av Grunnloven § 115 (den gang § 93). Stortinget fulgte opp med å samtykke etter § 115 med tre fjerdedels flertall.

I tillegg ble det overført noe myndighet til EU-kommisjonen og EF-domstolen, men dette ble antatt å falle inn under «lite-inngripende»-unntaket. Denne siden av saken krevde altså ikke bruk av § 115.

De fleste vil nok tenke at begrunnelsen for å bruke § 115 var den strømmen av direktiver og forordninger EØS-avtalen legger opp til at den norske lovgiveren lojalt skal gjennomføre i norsk rett og med virkning for personer og bedrifter i Norge. Det var likevel ikke tilfellet. Formelt griper ikke disse direktivene og forordningene inn i norsk lovgivende myndighet. Det er fortsatt slik at EØS-reglene må gjennomføres i norsk rett av norske statsorganer (i utgangspunktet Stortinget) for at de kan få virkning for Norge. – At dette reelt svekker Stortinget som lovgivningsmakt, er en helt annen sak, og det er særlig den manglende innflytelsen på EØS-lovgivningen som i sin tid fikk jus-professor Eivind Smith til å karakterisere EØS-avtalen som en «konstitusjonell katastrofe» (Innst.S.nr.229 (1996–97) s. 37). På lignende vis karakteriserte Norges tidligere EU-ambassadør Eivinn Berg EØS-avtalen som en «husmannskontrakt».

Den fremste konstitusjonelle utfordringen lå dermed på en annen, og kanskje litt overraskende, kant: Bruk av § 115 ble begrunnet med at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen skulle gis myndighet til å utøve forvaltningsmyndighet i enkeltsaker i Norge på konkurranserettsområdet. I omfang dreier det seg om en liten del av den samlede EØS-avtalen. Det formelle – at det dreide seg om å treffe vedtak og eventuelt å dømme med direkte virkning i Norge (og at dette ikke ble regnes som «lite inngripende») – ble altså avgjørende. Det er ikke vanskelig å se en avgrunn mellom folkelige oppfatninger av «suverenitet» og den juridiske forståelsen av begrepet «myndighetsoverføring».     

Utviklingen av EUs tilsyn og byråer skaper nye utfordringer

Standpunktet fra 1992 var viktig. Senere praksis har bygd videre på at det finnes et unntak for de lite inngripende myndighetsoverføringene. Hvor grensen går, har særlig kommet på spissen under EØS-avtalen. Dette skyldes at formålet med EØS-avtalen er å opprette et dynamisk og ensartet økonomisk samarbeidsområde. Innenfor sitt område forutsettes avtalen å bli utviklet i takt med utviklingen innenfor EU.

Etter hvert som EU har utviklet seg, er det der blitt opprettet en rekke byråer og tilsyn. Disse organene er blitt tillagt myndighet til å opptre direkte overfor personer og foretak i EU-statene, f.eks. ved myndighet til å gi og å trekke tilbake tillatelser til å drive bestemte typer virksomhet, myndighet til å pålegge virksomheter å holde opp med en bestemt praksis fordi den anses som ulovlig, myndighet til å inspisere forretningslokaler ved mistanke om lovbrudd og ved myndighet til å reagere mot konstaterte lovbrudd ved å ilegge tvangsmulkt eller pønalt pregede gebyrer. Det er her tale om myndighetsutøvelse som kan falle sentralt inn under nasjonalstatenes styring. De konstitusjonelle utfordringene knyttet til utviklingen av EUs byråer og tilsyn er beskrevet i Europautredningen, se NOU 2012:2 s. 240–242 (pkt. 11.3.6), jf. s. 855–856 (pkt. 27.4.4).

På enkelte områder er det blitt antatt at myndighetsoverføringen ville være mer enn lite inngripende, men utfordringen har vært løst ved at Norge (og EFTA-statene under EØS-avtalen) har forhandlet seg frem til tilpasninger. Det gjelder på kjemikalieområdet.

I de fleste tilfellene har en antatt at myndighetsoverføringen har vært «lite inngripende», slik at det ikke etter Grunnloven har vært nødvendig med tilpasninger. Det gjelder f.eks. på legemiddelområdet, luftfartsområdet og på energiområdet (elektrisitet).[1]

Den konstitusjonelle karamellen: Ordningen med europeiske finanstilsyn

Den saken som har vakt mest diskusjon de senere årene, er saken om de europeiske finanstilsynene. I kjølvannet av finanskrisen i 2008 opprettet EU tre overnasjonale organer med særskilt oppgave å føre tilsyn med ulike deler av finansmarkedene. Et kjernepunkt i reformen var at tilsynet på visse vilkår, ble flyttet fra nasjonale myndigheter til overnasjonalt nivå (EU), og at myndighet kunne utøves direkte overfor private foretak.

I Norge ble det spørsmål om slikt overnasjonalt tilsyn, gjennom EØS-avtalen, kunne ses på som «lite inngripende» myndighetsoverføring. I en uttalelse fra i 2010 (JDLOV-2010-10039A) svarte Lovavdelingen nei på dette. Konsekvensen var at Stortinget ikke med alminnelig flertall kunne samtykke til å gjøre ordningen til del av EØS-avtalen. Dette dannet bakgrunn for forhandlinger mellom Norge og EU. Siktemålet fra norsk side var å få til ordninger som i størst mulig grad ivaretok to hovedpunkter: Grunnlovens utgangspunkt om at det i Norge er norske statsorganer som utøver myndighet overfor personer og foretak, og EØS-avtalens særlige institusjonelle ordninger.

Da dette viste seg vanskelig å få til, aksepterte den norske regjeringen høsten 2014 å gå inn på en ordning med EU som forutsetter bruk av den særlige fremgangsmåten i Grunnloven § 115, fordi det er tale en mer omfattende myndighetsoverføring til EFTA-organene (ESA og EFTA-domstolen). Dette er den hittil eneste gangen etter inngåelsen av EØS-avtalen i 1992 at en har lagt opp til bruk av Grunnloven § 115 (tidligere § 93).

Generell kritikk: Et unntak «på juridisk sandgrunn»

Fra rettsvitenskapelig hold er det rettet generell kritikk mot at det skulle være anledning til å unnlate bruk av Grunnloven § 115 (eller ordinær grunnlovsendring) så lenge en myndighetsoverføring regnes som «lite inngripende». I en artikkel i Nytt Norsk Tidsskrift (nr. 2/2013) mener professor Eirik Holmøyvik at unntaket «bryt med føresetnaden til og systemet i Grunnlova og med grunnleggjande demokratiske og konstitusjonelle omsyn», og at praksisen «står … på juridisk sandgrunn». Artikkelen har vakt atskillig debatt, både i juridiske og politiske kretser.  

Et hovedpunkt i Holmøyviks kritikk har vært at Grunnloven siden 1962 har hatt en særskilt fremgangsmåte, med tilhørende krav om et kvalifisert flertall på 3/4 i Stortinget, hvis staten ønsker å avstå myndighet til internasjonale organisasjoner: Grunnloven § 115. Da er det, hevdes det, denne fremgangsmåten som må benyttes, og ikke et unntak som er oppstilt på tvilsomt grunnlag.

Standpunktet om «lite inngripende» myndighetsoverføring lar seg forsvare

Etter mitt syn er det juridisk forsvarlig å bygge på at visse myndighetsoverføringer er så beskjedne at Stortinget, dersom det ønsker, kan gå med på dem uten først å endre Grunnloven eller å benytte det særlige alternativet til grunnlovsendring i § 115. Grunnloven selv har aldri inneholdt noen klar regel om at enhver myndighetsoverføring, stor eller liten, må skje ved grunnlovsendring. At Grunnloven § 115 (tidligere § 93) fra 1962 har inneholdt en «skreddersydd» fremgangsmåte for myndighetsoverføringer til internasjonale organisasjoner, er ikke til hinder for at også andre fremgangsmåter kan stå åpne. På dette området må Stortingets egen grunnlovstolking ha vesentlig vekt. En mer restriktiv tolking av Grunnloven på dette punktet ville innebåret et styrket vern for mulige mindretall i Stortinget, men det ville også ha som konsekvens at det samme mindretallet, mot stortingsflertallets vilje, kan stanse også tiltak som har marginal betydning for norske statsorganers myndighetsutøvelse. Alternativet i praksis er ofte «reserveløsninger» som ikke nødvendigvis er bedre sett fra et norsk ståsted. Så lenge praksis for hva som regnes som «lite inngripende» myndighetsoverføring er såpass restriktiv som den har vært, er det også vanskelig å se at denne praksisen på grunnlovsstridig måte uthuler Grunnlovens utgangspunkt om at staten er herre i eget hus.



[1] Jeg gjør for ordens skyld oppmerksom på at jeg selv har hatt med en rekke av disse sakene å gjøre i mitt arbeid i Lovavdelingen.