Spørretime, stortinget.no

Stortingets kontroll med regjeringen og den utøvende makt

Feilslåtte IKT-investeringer, kostnadsoverskridelser, inhabile statsråder og uprofesjonelt statlig eierskap. Sant eller usant? Bør Stortinget reagere, og hvordan?  Stortingets kontroll med regjeringen og den utøvende makt er i dag like viktig som det å vedta lover og å bevilge penger.

Artikkel    6. november 2014    👤Arnulf Tverberg

Statsminister Erna Solberg (H) i Stortingets spørretime 6. november 2013.  Foto: Flickr/Stortinget (cc).

Stortingets viktigste funksjon?

Feilslåtte IKT-investeringer, anskaffelser som blir langt dyrere enn opprinnelig forutsatt, inhabile statsråder og uprofesjonelt statlig eierskap. Sant eller usant? Bør Stortinget reagere, og hvordan?  Stortingets kontroll med regjeringen og den utøvende makt, gjennom etterfølgende gransking, vurdering og reaksjon, er i dag like viktig som det å vedta lover og å bevilge penger.

Parlamentarisme – kontroll som normaltilstand

At Stortinget kontrollerer regjeringens opptreden, er ikke et barn av parlamentarismen. Parlamentarismen har likevel endret kontrollens karakter. Selve prinsippet om at regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget, med muligheten for å kaste en gjenstridig regjering, styrker selve grunnlaget for kontroll og muligheten for å gjøre den effektiv. Kontroll inngår i dag som en ordinær del av Stortingets arbeid.

Hvorfor skal Stortinget kontrollere regjeringen?

Mest grunnleggende skal Stortingets kontroll med regjeringen hindre vilkårlighet og maktmisbruk, f.eks. i form av lovbrudd, men også positivt sikre at Stortingets intensjoner oppfylles. Den tar dessuten sikte på å forbedre styringssystemet. Det beste er om kontrollen virker forebyggende, slik at ulovlige eller uheldige ting ikke skjer.  

Hva er tema for kontrollen?

Tema for Stortingets kontroll er konkrete hendelsesforløp i fortiden, som vurderes opp mot visse normer (politiske eller juridiske) for hva som den utøvende makt skulle eller burde ha vært gjort. Med det vide ansvarsområdet regjeringen har, sier det seg selv at kontrollen også kan dreie seg svært ulike saker.

Hvem kontrolleres – kjenner Stortinget bare statsråden?

Ansvar i form av mistillit kan bare rettes mot statsråder, og hos den utøvende makt er det bare statsrådene som kan holdes konstitusjonelt ansvarlige for Riksretten. Denne konsentrasjonen av ansvaret er uttrykt slik at «Stortinget kjenner bare statsråden». 

Dette utgangspunktet knyttet til ansvarliggjøring gjør at statsrådens embetsførsel er et sentralt tema for Stortingets undersøkelser. Det har ikke vært til hinder for at Stortinget også undersøker om forvaltningen som organisasjon utfører sine oppgaver på en tilfredsstillende måte. Det fører med nødvendighet til at søkelyset rettes mot enkeltpersoner i embetsverket, særlig de på høyere nivå.

Embetsverket er også ansvarlig, men ikke overfor Stortinget

Stortinget skal likevel ikke vurdere individuelt ansvar for embetsverket (jf. Innst.S. nr. 210 (2002–2003) s. 8). Poenget er ikke at embetsverket skal være uten ansvar, men at embetsverket svarer overfor sin ledelse – statsråden, og i ytterste fall overfor det vanlige strafferettsapparatet.

Kontrollen skjer i en politisk kontekst

Den som ønsker å forstå Stortingets kontroll med regjeringen, kan ikke se bort fra at viktige deler av kontrollen skjer i en politisk kontekst. Det gjelder enten en sak ender med kritikk eller ikke. Kampen om velgerens gunst og om regjeringsmakten danner et legitimt bakteppe. Kontroll er og blir et virkemiddel først og fremst for opposisjonen , med «regjeringspartienes representanter som faste forsvarere »  (Sejersted, Kontroll og konstitusjon (2002) s. 141). Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har like fullt understreket (Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8) at «… Stortingets kontroll med regjering og forvaltning skal være en kontroll av de disposisjoner som er foretatt og hvor ren partipolitisk virksomhet må legges til side» . Uten klare spilleregler i så måte vil kontrollkomiteen lett bli en arena for eller mot den sittende regjering og derved undergrave den viktige oppgave komiteen er satt til å ivareta.»

Det sier seg selv at det kan være et spenningsforhold mellom nøytralitet og partipolitisk virksomhet, når all annen virksomhet i Stortinget har partipolitikken som utgangspunkt. Det er de samme representantene som fører kontroll og som for øvrig driver partipolitikk. Større kontrollsaker har vært, og er, partipolitisk omstridte (jf. Dokument 14 (2002–2003) s. 19).

Hvorfor er Stortingets kontroll med regjeringen blitt så viktig?

Statens, og dermed Stortingets, virksomhet er blitt svært omfattende. Det er «… omtrent som for enevoldskongen, at Stortingets formelle makt er så stor, ja altomfattende, at det reelt er umulig å gjøre bruk av den» (Opsahl, Delegasjon av Stortingets myndighet (1965) s. 32). Stortinget må nødvendigvis overlate et vidt skjønn til den utøvende makt, som skal sette Stortingets intensjoner ut i livet. Bevilgningsmyndigheten utøves i store poster, og lovgivningen gir forvaltningen vide fullmakter. Dermed er eneste alternativ for Stortinget kontroll i ettertid. Innenfor dette området er det særlig viktig at Stortinget, uavhengig av regjeringen, har dagsordenmakten.

Flere forhold har de siste 20 årene bidratt til å legge til rette for økt kontroll med regjeringen. Viktige stikkord er den styrkingen av kontroll- og konstitusjonskomiteen som har skjedd, og bedre utnyttelse av informasjon, særlig fra Riksrevisjonen, som grunnlag for kontroll.

Informasjon og kontrollmulighet

Gamle og nye virkemidler

Siden kontroll bør skje på grunnlag av fakta, blir Stortingets tilgang til informasjon om hva som har skjedd, avgjørende for muligheten til å løse kontrolloppgaven.

Grunnloven sikret allerede i 1814 Stortinget mulighet til selv å kreve informasjon fra regjeringen. Etter Grunnloven § 75 bokstav f kan Stortinget kreve å få se «alle offentlige innberetninger og papirer», og etter Grunnloven § 75 bokstav h kan Stortinget «fordre enhver til å møte for seg i statssaker» for å avgi forklaring.

Under et parlamentarisk system vil muligheten for parlamentariske sanksjoner ofte virke tilstrekkelig sterkt til at statsråden, med større eller mindre lyst, medvirker til å gi informasjon også i kontrollsaker. De gamle grunnlovsbestemmelsene i dag mest henger der som et ris bak speilet.

Også den rutinemessige oversendelsen av statsrådsprotokollene (§ 75 bokstav f) og inngåtte traktater (§ 75 bokstav h) eksisterer fortsatt som informasjonstilfang for Stortingets kontroll.   

Opplysnings- og sannhetsplikten er særlig viktig i kontrollsammenheng

Etter Grunnloven § 82 skal regjeringen, av eget tiltak, «meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger» (opplysningsplikten), og regjeringsmedlemmene må ikke «fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer» (sannhetsplikten).

Bestemmelsen, som ble kodifisert så sent som i 2007, har særlig betydning i kontrollsammenheng: En rekke kontrollsaker har nettopp dreid seg om hvorvidt statsråden har oppfylt sin opplysnings- og sannhetsplikt overfor Stortinget. Det hittil siste forslaget om mistillit rettet mot en statsråd (Terje Riis-Johansen i 2010) var nettopp begrunnet med at han hadde brutt sin opplysningsplikt i saken om bygging av testsenter og fullskala CO2-rensing på Mongstad.

Spørreordningene

I mange parlamentariske stater er spørreordningene viktig i kontrollen med den utøvende makt. Også i Norge tjener ulike typer spørsmål en kontrollfunksjon. Det er stort sett opposisjonen som stiller spørsmål (inkludert interpellasjoner).

Spørsmålsinstituttet har ikke noen særskilt forankring i Grunnloven, men utviklet seg raskt i tiden etter 1884 (se nå reguleringen i Stortingets forretningsorden § 68 og §§ 70 til 73).

Spørreinstituttet er et «lavterskeltilbud», blant annet ved at det benyttes av den enkelte representant for seg. Representanten kan velge mellom å stille skriftlige spørsmål som besvares skriftlig, eller å stille spørsmål til statsråden i stortingssalen. Her skilles det mellom «muntlig» spørretime («spontanspørretime»), hvor spørsmålet presenteres «på direkten» i stortingssalen, og «ordinær» spørretime, hvor spørsmålet er innlevert skriftlig på forhånd. Spørsmål i form av interpellasjoner (FO § 68) åpner for at også andre enn spørreren og den spurte statsråden deltar, slik at det blir mer av en debatt ut av spørsmålet.  

Spørsmål til besvær?

Av og til murres det over at representantene stiller for mange spørsmål til regjeringen, særlig skriftlige spørsmål. I sesjonen 2012–2013 ble det stilt 2104 spørsmål under de ulike ordningene, dvs. i snitt 105 spørsmål til hver av de daværende 20 regjeringsmedlemmene. 1722 av disse var spørsmål til skriftlig besvarelse. Tallet er lite sammenlignet med det britiske parlamentet, der det stilles flere titusen spørsmål på et år, med spørretime fire dager i uken.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité

Komiteen spiller en nøkkelrolle

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité spiller en nøkkelrolle under Stortingets kontroll. Det gjelder særlig etter nyorganiseringen av komiteens virksomhet i 1993. Den er eneste organ i Stortinget som systematisk kontrollerer regjeringens virksomhet, og den eneste komiteen der alle partigruppene er med. Lederen kommer fra opposisjonen. Det ligger mer kraft i kontrollfunksjonen når den konsentreres i én komité enn om den er likelig spredt rundt på alle Stortingets komiteer.

Økt dagsordenmakt – initiativrett

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har, til forskjell fra de øvrige komiteene, rett til å ta opp (kontroll)saker av eget tiltak. Slik dagsordenmakt kan være viktig for kontrollens gjennomslag i praksis. De siste 12 årene har komiteen på eget initiativ åpnet formell sak 1–2 ganger i året, men i enkelte år 3 og 4 saker.  

Mindretallsrettigheter

Etter Grunnlovens system er det, iallfall i teorien, lett for et flertall i Stortinget å blokkere nærmest ethvert kontrollinitiativ fra opposisjonen. Dette kan gjøre kontrollen sårbar under flertallsparlamentarisme. Under reformen av Stortingets kontrollfunksjon for noen år siden ble derfor mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen gitt særlige rettigheter. Dette skjedde ved endringer i Stortingets forretningsorden (se nå særlig § 15):

En tredjedel av kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer kan anmode en statsråd om opplysninger, som er et første, uformelt skritt i «kontrolltrappen». Et tilsvarende mindretall kan, som neste skritt, formelt starte en kontrollsak i komiteen og kreve at det avholdes høringer. Endelig kan mindretallet kreve at komiteen av eget tiltak skal ta en sak om eventuelt konstitusjonelt ansvar (riksrettsansvar) opp til behandling.

Åpne kontrollhøringer

En godt synlig del av komiteens virksomhet er de åpne kontrollhøringene, som ble innført fra 1995 sammen med en alminnelig ordning med åpne høringer i Stortingets komiteer.

Bruken av åpne kontrollhøringer har vært økende. I den saken Stortinget avsluttet i 2013 i kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport, ble f.eks. det holdt åpne kontrollhøringer over fem dager, hvor 35 organisasjoner og personer forklarte seg, både politikere og en rekke embets- og tjenestemenn.

Stortingets eksterne kontrollorganer

Innledning

Mye av Stortingets kontroll med regjeringen skjer ved Stortinget selv («direkte kontroll»). Stortinget har imidlertid også opprettet kontrollorganer utenfor Stortinget selv som driver kontroll med den utøvende makt («indirekte kontroll»). Jeg skal nedenfor se på et par av disse.

Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen («Stortingets ombudsmann for forvaltningen») fikk sin plass i Grunnloven § 75 bokstav l i 1995 (institusjonen har eksistert siden 1963). Hovedformålet med ombudsmannsordningen er ifølge Grunnloven «å føre kontroll med den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger». Ombudsmannens kontrollvirksomhet er ikke først og fremst rettet direkte mot regjeringens beslutninger. Tvert imot omfatter hans arbeidsområde ikke «avgjørelser truffet i statsråd».

Riksrevisjonen

Riksrevisjonens virksomhet har hatt forankring i Grunnloven § 75 bokstav k siden 1814. Med sine ca. 500 årsverk, sin ekspertise og vidtrekkende adgang til å kreve informasjon fra og foreta undersøkelser i forvaltningen, inkludert departementene, er Riksrevisjonen i dag en meget viktig premissleverandør for Stortingets kontroll med den utøvende makt. Riksrevisjonen tar vanligvis opp saker av eget tiltak, men Stortinget kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser.

Selv om utgangspunktet er at Stortinget står fritt til å bestemme hvordan oppfølgningen av rapporter fra Riksrevisjonen skal være, kan det være vanskelig å legge i skuffen en kritisk rapport fra Riksrevisjonen. Uavhengig av hvordan Stortinget behandler en rapport fra Riksrevisjonen, innebærer rapportene en viktig del av kontrollen med forvaltningen.

Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon – en stille kontrollrevolusjon

Særlig utviklingen av den såkalte forvaltningsrevisjonen de siste 20 årene  har bidratt til å øke Riksrevisjonens betydning som kontrollinstans. Forvaltningsrevisjon dreier seg om å gjennomføre «systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger». Riksrevisjonen nøyer seg altså ikke med å se på om det finnes bilag som dokumenterer riktigheten av utbetalinger som har skjedd, men foretar en langt videre kontroll.

De fleste sakene om kontroll med den utøvende makt som kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler, har sitt grunnlag i Riksrevisjonens undersøkelser. Dette gjelder på viktige områder som f.eks. helse- og velferdsforvaltningen, utdanningssektoren  og samferdselsfeltet. Riksrevisjonen leverer sine rapporter løpende gjennom året, noe som legger til rette for bedre oppfølgning av rapportene fra Stortingets side.

Parlamentariske granskingskommisjoner

Stortinget kan som del av sin kontroll oppnevne granskingskommisjoner i enkelttilfeller («ad hoc»). Dette har skjedd i noen tilfeller etter 1988. Mest kjent er kanskje Lund-kommisjonen, som utredet de hemmelige tjenestene og påstander om ulovlig avlytting (Dokument nr. 15 (1996–96)).

Samspillet mellom Stortinget og mediene («den fjerde statsmakt»)

Det er slett ikke uvanlig at Stortingets kontroll – i smått eller stort – har utspring i saker mediene har tatt opp. Hvis en lurer på hva statsministeren kommer til å bli spurt om i onsdagens spontanspørretime, er det godt mulig at saken har vært tema på nyhetene kvelden før eller samme morgen som spørretimen skal være. Hvordan en kontrollsak siden utvikler seg i Stortinget, kan også avhenge av hvilken mottakelse den siden får i mediene.  

Også for mediene er tilgang til informasjon viktig for muligheten til å drive kontroll. Offentlighetsprinsippet, som er grunnlovfestet i Grunnloven § 100 femte ledd, er her særlig viktig. Detaljerte regler om rett til innsyn i forvaltningens dokumenter finnes i offentleglova.

Resultatet av kontrollen: Ansvarliggjøring

I et moderne demokrati må makthaverne tåle å bli tittet i kortene, men det er også et krav at det med makt følger ansvar, inkludert mulighet for å bli holdt ansvarlig. Ansvaret følger tre spor: velgersporet, det parlamentariske sporet og riksrettssporet.

Velgernes dom

For det første: I vår konstitusjonelle system er den viktigste formen for ansvarliggjøring, i kjølvannet av Stortingets kontroll, velgernes dom ved neste stortingsvalg. Velgerdommen er selvsagt et produkt av en rekke faktorer, men forhold avdekket gjennom Stortingets kontroll med de partiene som har sittet i regjering, formidlet først og fremst gjennom massemediene, teller med.

Mistillit

For det andre: Mistillitsvedtaket er, som vi har sett, grunnmuren i det parlamentariske systemet. Også mistillit kan være et resultat av Stortingets kontroll. Det var tilfellet i Kings Bay-saken, som førte til Gerhardsen-regjeringens fall i 1963.

Stortingets kontroll ville være lite effektiv hvis mistillit var Stortingets eneste reaksjonsform. Det gjelder særlig når kontrollen gjelder både små og store forhold, og svært ulike saker.

Kritikkvedtak («daddelsvotum»)

De siste vel 10 årene har Stortinget derfor vekket til live igjen en særlig reaksjonsform: Kritikkvedtak, også kjent under det gammelmodige navnet «daddelsvotum». Det er her tale om en slags reprimande – en kritisk ytring ikledd stortingsvedtakets mer alvorlige form, uten at vedtaket utløser særlige sanksjoner ut over selve kritikken. Det var f.eks. et slikt kritikkvedtak som ble resultatet av Stortingets behandling i kjølvannet av 22. juli-kommisjonens rapport. Et enstemmig Storting kritiserte her myndighetene for ikke å ha iverksatt flere sikrings- og beredskapstiltak som kunne forhindret terrorhandlingene og beskyttet menneskene i regjeringskvartalet og på Utøya.

Den løpende, uformelle politiske kritikken

I praksis vil uformell parlamentarisk kritikk være Stortingets viktigste virkemiddel for å ansvarliggjøre regjeringer og statsråder. Dette kan dreie seg om kritiske merknader i komitéinnstillinger, i stortingssalen og i andre parlamentariske fora. Det ligger i det hele tatt en kontroll innebygd i Stortingets løpende arbeid med regjeringens forslag mv. i komiteer og plenum i Stortinget.

Riksrettsansvar

Sist, men ikke minst: Etter Grunnloven er det Riksretten, og ikke de ordinære domstolene, som avgjør om et regjeringsmedlem skal dømmes til straff ved brudd på «konstitusjonelle plikter», f.eks. brudd på opplysningsplikten etter Grunnloven § 82 eller for ikke å ha fulgt opp de pliktene som følger av et stortingsvedtak. Denne ansvarsformen skiller seg fra de øvrige ved at ansvarsspørsmålet avgjøres av en uavhengig domstol, ut fra en juridisk vurdering.

Avpolitisering, likebehandling og praktisk brukelighet

Riksretten ble reformert i 2007 (se Grunnloven §§ 86 og 87). Reformen en viss avpolitisering av ordningen, blant annet ved at sittende stortingsrepresentanter nå ikke lenger skal eller kan være dommer i Riksretten. Videre ble de handlinger som skal påtales for Riksretten, snevret inn, ut fra en likebehandlingstanke: Også for regjeringsmedlemmer bør utgangspunktet være at lovbrudd (f.eks. juks med en reiseregning) i størst mulig grad skal skje for de ordinære domstolene. Endelig var det et ønske om å gjøre riksrettsinstituttet praktisk brukbart. Gjennom reformen er det opprettet et uavhengig organ, Stortingets anvarskommisjon, som etter pålegg fra Stortinget opptrer som etterforskningsmyndgihet og vurderer  om det er grunnlag for ansvar.     

Vil Riksretten bli brukt igjen?

Vi har ikke hatt noen riksrettssak siden 1926–27. Til tross form reformen i 2007 oppfattes bruk av Riksretten som et tiltak for de «svært sjeldne og alvorlige tilfeller» (jf. Innst.47 S (2012–2013)). Erfaringer fra de øvrige nordiske landene viser likevel at riksrett kan tenkes. I 1995 ble den danske justisminister Erik Ninn-Hansen dømt til fengsel i den såkalte Tamil-saken, for departementets «nedprioritering» av saker om familiegjenforening av flyktninger fra Sri Lanka. Og i 2012 ble Islands statsminister Geir Haarde funnet skyldig for ikke å ha samlet regjeringen tilstrekkelig ofte under den økonomiske krisen i kjølvannet av finanskrisen i 2008 (men det ble ikke utmålt straff, og Haarde ble frifunnet på andre vesentlige punkter).

Blir det for mye kontroll?

Kontroll er viktig

Noen ganger synes den oppmerksomheten en kontrollsak får i mediene – og i Stortinget – å være omvendt proporsjonal med sakens reelle betydning. Slike saker kan skygge for all den utvilsomt viktige kontrollen som drives i regi av Stortinget – enten av eget tiltak eller på bakgrunn av f.eks. gravende journalistikk eller rapporter fra Riksrevisjonen.

Øyet som ser – hva er «passe» kontroll?

Til alle tider har politikeres syn på om det blir for mye kontroll, variert med om de er i posisjon eller opposisjon. Virksomhet som for én politiker nedsettende kan omtales som «selvhevdelse» fra Stortingets side, kan av sidemannen bli oppfattet som demokratisk kjernevirksomhet. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har understreket at kontrollen «ikke [må] dreie seg om detaljspørsmål, men på feil som har politisk betydning eller har betydning for samfunnets interesser» (Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8). Hvis kontrollen blir for omfattende eller går for mye i detaljer, kan statsrådene – og embetsverket med dem – bli mer opptatt av å unngå feil enn å skape gode resultater. Selv om det enkelte tilfellet av kontroll er uproblematisk, kan summen av ulike kontrolltiltak bli for mye av det gode.

For skarp lut?

Noen ganger kan det også være spørsmål om reaksjonen står i forhold til det uheldige som har skjedd. I Sverige er det f.eks. trukket frem at Riksdagens kontroll gikk for langt da det i 1996 ble fremsatt mistillitsforslag mot statsminister Göran Persson.  I forbindelse med et statsbesøk i Kina hadde Persson uttalt til Sveriges Radio at det var «oerhört slående vad politisk stabilitet betyder för ekonomisk utveckling när man ser det kinesiska exemplet». Bakgrunnen for mistillitsforslaget var ikke selve uttalelsen, men at Persson ikke i ettertid ga en tilfredsstillende forklaring på uttalelsen eller trakk den tilbake. Også i Stortinget vil en statsråd som ikke oppfattes å være lydhør og sårbar for parlamentarisk kritikk, utsette seg for ytterligere tiltak, slik at håndteringen av saker med påstander om feil eller forsømmelser kan bli en sak i seg selv.  

Åpenhet, demokrati og parlamentarisme

Til å være en så viktig – og stadig viktigere – oppgave for Stortinget, står det lite i Grunnloven om kontrollen med regjeringen og den utøvende makt. Det meste av utviklingen har skjedd gjennom endringer i lovgivningen, Stortingets forretningsorden og praksis. Norge scorer i internasjonal sammenheng godt i målinger av demokrati og åpenhet i styringssystemet. De realitetene som ligger bak disse målingene, sammen med den grunnleggende konstitusjonelle setningen at regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget, innebærer i dag de viktigste garantiene for Stortingets kontroll med regjeringen og den utøvende makt.