Grunnlovsforslag 3 (2011-2012), Dok.nr.12:03 (2011-2012) Grunnlovsforslag fra Audun Lysbakken, Snorre Serigstad Valen, Rannveig Kvifte Andresen og Hallgeir H Langeland om endring i Grunnloven § 25 (mer åpenhet om norsk krigsdeltakelse i utlandet)

Dato2012-06-13
Henvisninger i teksten Grunnlova (1814), §25

 

Side 1

Til Stortinget

BAKGRUNN

Innledning

Den 5. desember 2001 gav stortingsflertallet støtte til å sende norske soldater til Afghanistan som del av den amerikansk-ledede Operation Enduring Freedom. Alle partier utenom Sosialistisk Venstreparti var åpne for norsk deltakelse. Debatten skulle egentlig ikke foregå i plenum. Det organet regjeringen bruker for å konsultere Stortinget i utenrikspolitikken, er den utvida utenriks- og forsvarskomiteen (DUUFK). Møtene i denne komiteen er hemmelige. Det er bare tillatt å referere hva en selv har sagt i disse møtene, ikke hva andre har sagt.

Som så ofte før foreslo Sosialistisk Venstreparti at denne viktige saken burde debatteres i åpen sal, og at det burde fattes et vedtak. Med støtte fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet lyktes Sosialistisk Venstreparti med å få en debatt i åpent Storting, men noe vedtak var det ikke snakk om, tvert imot. Utenrikskomiteens leder Thorbjørn Jagland slo fast:

«Det er ikke bare slik at det er unødvendig å fatte noe vedtak i denne saken. Vi mener at det ville gjøre ansvarsforholdet mellom storting og regjering uklart hvis vi skulle gjøre det.»

Å sende en nasjon inn i en krig er noe av det mest alvorlige et land kan gjøre. I dag er det etablert en praksis på at det er regjeringen som vedtar dette, uten at Stortinget behøver involveres i verken åpen debatt eller åpne vedtak, men konsultasjoner gjøres i hemmelige, lukkede møter med et utvalg av nasjonalforsamlingen.

At regjeringen ikke trenger å konferere, enn si ha flertall i parlamentet, for å gå til krig, er en praksis som har referanse i Grunnloven § 25 som sier at kongen har høyeste befaling over rikets land- og sjømakt, samt § 26 som sier at kongen har rett til å sammenkalle tropper og begynne krig til landets forsvar. Med henvisning til Grunnloven § 25 og § 26 har norske tropper blitt sendt til tre utenlandskriger (Irak, Afghanistan, Libya) de siste ti årene, uten et aktivt vedtak i parlamentet bak seg.

Problematisk praksis

Det er en problematisk praksis at det er regjeringen som vedtar norsk krigsdeltakelse, kanskje ett av de største spørsmålene et land kan stå overfor, uten å måtte gå veien om åpen debatt og vedtak i landets nasjonalforsamling.

Praksisen innebærer:

-Det råder i dag hemmelighold om meget sentrale spørsmål, som blant annet norsk krigsdeltakelse. I praksis konsulteres Stortinget bare gjennom hemmelige (lukkede) møter i den utvida utenriks- og forsvarskomiteen.
-Det er mangel på demokratisk debatt i og utenfor parlamentet om svært vanskelige spørsmål.
-Lite debatt betyr liten kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for viktige vedtak for Norge.
-En mindretallsregjering kan sende nasjonen ut i krig uten et flertall i parlamentet bak seg.Side 2

Alle disse forholdene taler for en endring av dagens praksis.

Omstridt praksis

Det har vært diskutert om hvorvidt norsk deltakelse i krig i utlandet faller innenfor eller utenfor regjeringens grunnlovsbestemte enerett (prerogativ) til å befale over det norske forsvaret, altså hvorvidt regjeringen faktisk har grunnlovsmessig forankring i den praksisen som er etablert.

Blant annet skriver Gunnar Garbo, tidligere stortingsrepresentant for Venstre og FN-topp, i VG 16. januar 2008 at:

«Grunnloven § 26 gir regjeringen fullmakt til å innlede krig for å forsvare Norge. Men den åpner ingen adgang til å starte angrepskrig. Etter § 25 er det også tvilsomt om regjeringen i dag har rett til å bruke tropper utenfor landets grenser uten samtykke fra Stortinget.»

Bakgrunnen for dette er at Grunnloven § 25 annet ledd slår fast at «Landeværnet» og øvrige tropper som ikke regnes som «Linjetropper» ikke kan brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke.1 Det er dessuten slått fast i § 25 første ledd at norske forsvarsstyrker ikke kan «overlades i fremmede Magters Tjeneste [...] uden Storthingets Samtykke».

Utenriksdepartementets rettsavdeling ga en betenkning 27. november 2001 i forbindelse med regjeringen Bondevik IIs vedtak om norsk deltakelse i Irak-krigen, hvor det heter:

«En konsekvent konstitusjonell praksis siden 1950-tallet, blant annet kommandoforholdene vedrørende den norske deltakelsen under Golf-krigen, bekrefter forståelsen om at Grunnloven § 25 ikke er til hinder for deltakelse i operasjoner i utlandet, selv under annen nasjonal kommando, dersom dette er ledd til ivaretakelse av internasjonale oppgaver som også skal ivareta Norges ideelle interesser eller sikkerhetspolitiske behov.»

Konstitusjonell avdeling i Stortinget støtter Utenriksdepartementets tolkning, og skriver i et notat 4. desember 2001 at:

«Så langt vi kan bedømme, gir notatet en korrekt beskrivelse av den praksis som har vært fulgt siden 1950-tallet, og som har hatt Stortingets tilslutning. Denne praksis er etter vårt skjønn avgjørende for hvordan den omtalte bestemmelsen bør forstås nå. På dette grunnlag har vi heller ikke noe å innvende mot notatets konklusjon i forhold til den foreliggende sak, nemlig at det ikke kan ses å være noe til hinder i Grunnloven § 25 mot at Norge deltar i ulike typer militære operasjoner i tilknytning til situasjonen i Afghanistan, enten det er under alliert, fremmed stats eller FN-kommando. Notatet legger i denne forbindelse til grunn at operasjonene er forankret i vedtak truffet av internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av.» 

1Vernepliktsloven § 2 lyder: «Forsvaret består av 2 oppbud, linjen og landvernet, unntatt Marinen som består av 1 oppbud. [...] Landvernet, som består av de 10 eldste årsklasser, kan dog brukes bare med den begrensning som Grunnloven § 25 fastsetter. Oppbudsinndelingen gjelder ikke for befalingsmenn.» Dette vil si at Stortingets samtykke bare kreves for å bruke de ti eldste årsklassene (fra 34 til 44 år) i landtroppene utenlands. Bruk av andre landtropper, og marinen, og sannsynligvis også flyvåpenet, og i tillegg alt befal, faller utenfor dette, dvs. de kan benyttes av regjeringen uten Stortingets samtykke (men bare innenfor rammen av § 25 første ledd).

Danmarks grunnlov

Danmark har i dag en grunnlov som ivaretar hensynet til åpenhet om dansk deltakelse i krig utenfor landets grenser. Den danske Grunnloven § 19 andre ledd sier at kongen (regjeringen) ikke kan anvende militære maktmidler mot fremmede stater uten Folketingets samtykke.

I Danmarks Grunnlov, § 19 andre ledd, heter det at:

«Bortset fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker kan kongen ikke uden folketingets samtykke anvende militære magtmidler mod nogen fremmed stat. Foranstaltninger, som kongen måtte træffe i medfør af denne bestemmelse, skal straks forelægges folketinget. Er folketinget ikke samlet, skal det uopholdeligt sammenkaldes til møde.»

Formuleringen i den danske Grunnloven er altså knyttet til angrep mot andre land, og ikke til hvorvidt tropper brukes utenlands, slik det er formulert i det foreliggende forslaget. Intensjonen er imidlertid svært sammenfallende, på den måten at landets parlament skal samtykke i at landets tropper brukes i krig mot andre land, unntatt til landets forsvar.

Konklusjon

Det er i dag etablert praksis å sende norske soldater til utlandet uten stortingsvedtak. Dette er en problematisk og omstridt praksis, og er argumenter for å slå fast at det er Stortinget i åpent plenum, og ikke regjeringen, som skal gjøre vedtak om norsk krigsdeltakelse i utlandet - eller ikke.

Den foreslåtte grunnlovsendringen vil bidra til

-en mer gjennomsiktig og demokratisk debatt i og utenfor parlamentet om svært vanskelige spørsmål
-å åpne det som i dag er lukket (i dag konfereres kun DUUFK i lukkede møter)
-å sikre at flere får kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for viktige vedtak for Norge, inkludert alle stortingsrepresentanteneSide 15

Samtidig bør det eksistere en sikkerhetsventil i Grunnloven som garanterer regjeringens mulighet til å handle raskt - også utenfor landets grenser - om dette skulle være nødvendig i den eksplisitte hensikt å sikre forsvaret av Norges grenser, slik det blant annet er ivaretatt i den danske Grunnloven. Denne sikkerhetsventilen gjelder altså ikke om Norge skulle bli kallet til å delta i operasjoner som ikke eksplisitt gjelder forsvaret av Norges grenser.

Siden det i inneværende periode også fremmes grunnlovsforslag om å innføre republikk og avvikle det arvelige monarkiet, til behandling i perioden 2013-2017, fremmes dette forslaget i tre alternativer, tilpasset ulike mulige utfall av behandlingen av forslaget om republikk.

FORSLAG

På denne bakgrunn fremmes følgende 

forslag: 

Grunnloven § 25 skal lyde: 

Alternativ 1:

§ 25

Kongen har høieste Befaling over Rigets Land- og Sømagt. Den maa ikke forøges eller formindskes, uden Storthingets Samtykke. Den maa ikke overlades i fremmede Magters Tjeneste, og ingen fremmede Magters Krigsfolk, undtagen Hjælpetropper imod fiendtligt Overfald, maa inddrages i Riget uden Storthingets Samtykke. Ei heller maa Rigets Land- og Sømagt bruges udenfor Rigets Grænser uden Storthingets Samtykke, medmindre det er tvingende nødvendigt for Landets Forsvar. 

Alternativ 2:

§ 25

Regjeringen har høieste Befaling over Rigets Land- og Sømagt. Den maa ikke forøges eller formindskes, uden Storthingets Samtykke. Den maa ikke overlades i fremmede Magters Tjeneste, og ingen fremmede Magters Krigsfolk, undtagen Hjælpetropper imod fiendtligt Overfald, maa inddrages i Riget uden Storthingets Samtykke. Ei heller maa Rigets Land- og Sømagt bruges udenfor Rigets Grænser uden Storthingets Samtykke, medmindre det er tvingende nødvendigt for Landets Forsvar. 

Alternativ 3:

§ 25

Præsidenten har høieste Befaling over Rigets Land- og Sømagt. Den maa ikke forøges eller formindskes, uden Storthingets Samtykke. Den maa ikke overlades i fremmede Magters Tjeneste, og ingen fremmede Magters Krigsfolk, undtagen Hjælpetropper imod fiendtligt Overfald, maa inddrages i Riget uden Storthingets Samtykke. Ei heller maa Rigets Land- og Sømagt bruges udenfor Rigets Grænser uden Storthingets Samtykke, medmindre det er tvingende nødvendigt for Landets Forsvar. 

13. juni 2012 

Audun LysbakkenSnorre Serigstad ValenRannveig Kvifte Andresen
Hallgeir H Langeland
 

-----

Referert i Stortingets møte 28. september 2012.

«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje storting etter neste valg.» 

Dag Terje Andersen
president