2 Tilsetting og opphør av tjeneste

 

2.11 Avskjed

Myndigheten til å gi avskjed etter søknad - aldersgrense mv.
 

2.11.1 Myndigheten til å gi embetsmenn og kongelig beskikkede tjenestemenn avskjed etter søknad og ved aldersgrense mv.

Tjenestemannsloven § 17 nr. 2, lyder:

Avskjed etter oppnådd aldersgrense, Avskjed - hvem kan treffe vedtak

«Kongen kan gi vedkommende departement fullmakt til å gi embetsmann avskjed etter søknad eller ved nådd aldersgrense, vedta opphør av suspensjon eller konstitusjon eller ilegge ordensstraff. Det samme gjelder tjenestemann som tilsettes av Kongen i statsråd.»

«Reglement for personalforvaltningen i departementene, § 16 Oppsigelse, suspensjon og avskjed» inneholder regler om myndigheten til å treffe bl.a. avskjedsvedtak for embetsmenn i departementene.

 

2.11.2 Avskjed etter søknad og ved oppnådd aldersgrense

Avskjed etter søknad, Delegasjon

Etter tjml. § 17 nr. 2 er Kongen gitt adgang til å delegere myndighet til departementene til å gi avskjed etter oppnådd aldersgrense eller til å gi avskjed etter søknad. Bestemmelsen fastsetter også at Kongens myndighet til å vedta opphør av suspensjon eller konstitusjon eller ilegge ordensstraff kan delegeres til departementene. Det samme gjelder tjenestemann som tilsettes av (beskikkes av) Kongen i statsråd. For slik tjenestemann er det i praksis bare opphør av suspensjon og ileggelse av ordensstraff som er aktuelt, da tjenestemannen kan si opp sin stilling på vanlig måte. Kongens myndighet etter § 17 nr. 2 er delegert til departementene ved fullmaktsbestemmelse av 11. november 1983 nr. 1607.

Avskjed i nåde, Avskjedsdokument, Departementenes informasjonsplikt

Etter Grunnloven § 23 beholder embetsmenn som gis avskjed i nåde sitt embetes tittel og rang. Embetsmenn har således krav på å få gjort det klart om de gis avskjed i nåde eller ikke. Det må treffes en konkret avgjørelse i dette spørsmål i forbindelse med at en embetsmann fratrer. I praksis benyttes avskjed i nåde nå bare for helt spesielle grupper embetsmenn. Embetsmannen bør også motta et avskjedsdokument, undertegnet av vedkommende statsråd. Dersom det er spørsmål til dette, ta kontakt med Departementenes servicesenter, Informasjonsforvaltning (IFA). IFA vil være behjelpelig med oppsetningen av et slikt avskjedsdokument. Hvert enkelt departement vurderer i hvilken utstrekning det bør sendes melding til pressen om de embetsmenn og beskikkede tjenestemenn som fratrer.

Tjenestemann som er beskikket av Kongen fratrer etter de vanlig reglene for tjenestemenn.

 

2.11.3 Avskjed ved overgang til nytt embete eller ny stilling

Avskjed - overgang ny stilling/embete/åremål

I brev av 6. september 1967 til Lønns- og prisdepartementet har Justisdepartementet bl.a. uttalt:

Embetsmenn - avskjed/overgang nytt embete, Overgang nytt embete

«Det er imidlertid klart at i alminnelighet kan ikke en person forsvarlig røkte mer enn ett embete på en gang. Forutsetningen for å overta et nytt embete vil derfor normalt være å ta avskjed fra det tidligere embete. En søknad om et embete må derfor - når det ikke er tatt forbehold om annet - implisitt oppfattes også som en søknad om avskjed fra det tidligere embete, forutsatt at søkeren utnevnes og tiltrer det embete han søker. Det som her er sagt om embeter, gjelder tilsvarende for bestillinger.»

Praksis om at en embetsutnevning løser en embetsmann fra hans tidligere embete uten at det trengs noen uttrykkelig bestemmelse om at han gis avskjed, må ses på bakgrunn av Justisdepartementets brev av 6. september 1967. Etter Justisdepartementets oppfatning skulle det ikke være grunn til å anta at spørsmålet kommer i noen annen stilling enn om det er i en bestilling (dvs. i en tjenestemannsstilling) vedkommende tilsettes. Ved overtakelsen av den nye stillingen/embetet, vil forutsetningen for å kunne utføre arbeidet i det tidligere embete (den tidligere stillingen) også falle bort.

Åremålsstilling, Åremålstilsetting

Tilsvarende synspunkter må trolig legges til grunn ved tilsetting i en åremålsstilling. Forutsetningen for å utføre det tidligere embetets (stillings) gjøremål vil her normalt falle bort for så lang tid at det må kreves en særlig hjemmel for at embetsmannen (tjenestemannen) beholder embetet (stillingen).

Åremålstilsatte - permisjon

Det som er sagt foran er ikke til hinder for at søkeren kan ta forbehold om å gå tilbake til sitt tidligere embete (stilling). Fremgangsmåten vil da være at det søkes om, og innvilges, permisjon i forbindelse med utnevningen (tilsettingen), jf. det som er sagt om adgangen til å inneha flere embeter (stillinger) samtidig. Se SPH pkt. 10.8.7.3.

De forutsetninger som uttalelsen om åremålstillinger bygger på, vil kunne svikte for førstegangsutnevning i åremålstilling av særs kort varighet, f.eks. 1 à 2 år. Dette er imidlertid ikke et praktisk problem.

 

2.11.4 Embetsmenn

Avskjed - embetsmenn, Grunnloven

Embetsmenn har, i motsetning til tjenestemenn, fått sin rettsstilling i forholdet til staten til dels regulert i Grunnloven.

Vi viser til Grunnloven § 114 om betingelser for å kunne bli embetsmann (språk og statsborgerskap), § 21 og § 28 om Kongens embetsbesettelser i statsråd og § 22 om embetsmenns avskjedigelse.

Ved bestemmelsene i Grunnloven § 22 er det foretatt en sondring mellom på den ene side embetsmenn som bare kan avskjediges ved dom, de «uavsettelige» embetsmenn, og på den annen side embetsmenn som kan avskjediges av Kongen ved administrativ beslutning i tillegg til ved dom, de «avsettelige» embetsmenn. Hovedregelen etter Grunnlovens ordning går ut på at embetsmenn bare kan avskjediges ved dom, men at en del høyere embetsmenn innen forvaltningen, som er nærmere oppregnet i § 22 første ledd, kan gis avskjed av Kongen. De embetsmenn som kan avskjediges administrativt av Kongen, omfatter Statsministeren og de øvrige medlemmer av statsrådet, statssekretærene, embetsmenn i departementene og ved diplomatiet og i konsulatvesenet, Riksadvokaten, fylkesmenn, regimentsjefer og sjefer for andre militære korps, kommandanter i festninger og høystbefalende på krigsskip samt enkelte andre embeter.

Grunnloven § 22 bruker bare uttrykkene «avskjediges» og «avsettes». Det vil derfor ikke være i samsvar med Grunnloven å anvende oppsigelse overfor embetsmenn.

Grunnlag for avskjed - embetsmenn, Avskjedsgrunnlag - embetsmenn

Det er i Grunnloven ikke tatt inn noen bestemmelse om hvilke grunner som kan berettige avskjed av embetsmenn. Det har vært lagt til grunn at dette kan bestemmes ved lov. Men grunnlovsbestemmelsens formål, blant annet at det er i samfunnets interesse å sikre landet en uavhengig embetsstand, setter likevel visse grenser for lovgivningens myndighet.

Tap av embete

Grunnlovens mening har vært at tap av embetet først og fremst skulle anvendes som straff for straffbare handlinger. Etter gjeldende straffelovgivning kan tap av embetet brukes som straff, jf strl. § 29 og kap. 10 om rettighetstap.

Avskjed ved sivilt søksmål

Hvilke andre, ikke-strafferettslige forhold som kan danne grunnlag for avskjed av embetsmenn, er det gitt regler om i tjml. § 10 nr. 3, jf nr. 2, § 15 og § 15A. Påstand om avskjed i henhold til § 15A kan det offentlige sette frem ved sivilt søksmål.

Tjenestemannsloven § 15A lyder:

Ǥ 15A. Avskjed av embetsmann.

En embetsmann kan avskjediges ved dom når vedkommende viser seg å være varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste eller når vedkommende ikke har de nødvendige eller gyldig foreskrevne betingelser for å inneha embetet.

Krav om avskjed etter denne paragraf gjøres gjeldende ved søksmål, jf. likevel regelen i straffeprosessloven § 3 annet ledd.

Påstand om avskjed etter denne bestemmelsen og om tjenestens tap som straff, kan avgjøres i samme sak.»

Paragrafen er basert på den tidligere straffelovens ikrafttredelseslov § 10, som imidlertid gjaldt både embets- og tjenestemenn (statlige og kommunale). I motivene til den tidligere tjenestemannslov av 1918 er det uttalt at de avskjedsgrunner som var tatt inn i ikrafttredelsesloven § 10 og i 1918-loven § 22 a var ment å falle sammen. Dette har en viss betydning for forståelsen av tjml. § 10 nr. 2 a) og b), jf § 10 nr. 3. Imidlertid har senere rettspraksis vist at straffelovens ikrafttredelseslov § 10 også dekket åpenbart klanderverdige forhold fra embetsmannen. Bestemmelsen er derfor videreført i tjenestemannsloven for embetsmenn. Man fant ikke grunnlag for å videreføre bestemmelsen for tjenestemenn. Denne gruppen arbeidstakere anses for å være tilstrekkelig dekket av gjeldende lovgivning. Oppsigelses- og avskjedsgrunnene for tjenestemenn er ved flere anledninger nøye drøftet og vurdert, samtidig som straffelovens ikrafttredelseslov § 10 ikke ser ut til å være benyttet for tjenestemenn. Hensikten med § 15A er å verne tjenesten ved å gi grunnlag for å fjerne «uskikkede» embetsmenn. Det er presisert i paragrafens annet ledd, at krav om avskjed må gjøres gjeldende ved søksmål. Da paragrafen er begrenset til avskjed ved sivil dom, vil nok bestemmelsen ha størst betydning for avskjed av såkalt «uavsettelige» embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 annet ledd.

Embetsmenn - «avsettelige»

Når det gjelder de «avsettelige» embetsmenn, som kommer inn under Grunnloven § 22 første ledd, kan disse som nevnt også avskjediges av Kongen. Disse embetsmennene kan avskjediges administrativt etter tjml. § 15 og § 10 nr. 3, jf. nr. 2. Avskjed med hjemmel i § 15 omtales i pkt. 2.11.7.

 

2.11.5 Tjenestemenn

Avskjed - tjenestemenn

En statstjenestemann kan avskjediges ved dom i forbindelse med straffesak. Det vil si å bli fradømt sin stilling etter straffeloven § 56. Når det gjelder avskjed av embetsmenn, viser vi til omtalen i SPH pkt. 2.11.4.

Hovedbestemmelsen om avskjed av tjenestemenn etter vedtak av administrasjonen er hjemlet i tjml. § 15. Bestemmelsen omfatter både embets- og tjenestemenn:

Grunnlag for avskjed - embets- og tjenestemenn

«En embets- eller tjenestemann kan avskjediges når vedkommende:

a)har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter,
b)ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen.

Bestemmelsen i denne paragraf begrenser ikke adgangen til å fradømme en embets- eller tjenestemann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.»

De oppstilte avskjedsgrunner er uttømmende for så vidt gjelder tjenestemenn, slik at administrasjonen ikke har adgang til å utvide avskjedsgrunnene ved spesielle påbud, særlige avtaler eller særvilkår i tilsettingsbrev o.l. På den annen side må spørsmålet om hvorvidt avskjedsgrunn etter § 15 foreligger bl.a. vurderes under hensyn til hvilke særlige krav vedkommende stilling medfører, og hvilken betydning det må tillegges at disse krav i det foreliggende tilfelle er blitt krenket, eller ikke lenger oppfylles.

Avskjed/oppsigelse - yrkesbefal

Tjenestemenn som kom inn under den tidligere lov om yrkesbefal 10. juni 1977 var, i samsvar med § 2 i yrkesbefalsloven, unntatt fra tjenestemannslovens oppsigelses- og avskjedsregler. Dette er endret med vedtakelsen av lov 2. juli 2004 nr. 59 om personell i Forsvaret. Etter denne lovens § 4 nr. 1 er hovedregelen nå at befal og vervede mannskaper tilsettes på de vilkår som er fastsatt i tjenestemannsloven. Befal med plikttjeneste i Forsvaret har ikke selv rett til å si opp sin stilling (forsvarspersonelloven § 8 første ledd), men må eventuelt søke om dette. Yrkesbefal tilsatt før 1. januar 2005 kan sies opp etter lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn § 10 nr. 2 bokstav a når tjenestemannen på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste. For øvrig kan yrkesbefal tilsatt før 1. januar 2005, ikke sies opp etter reglene i lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.

 

2.11.6 Egen oppsigelse i stedet for tvungen avskjed

Avskjed - etter søknad, Oppsigelse - i stedet for tvungen avskjed

Er det grunnlag for å avskjedige en tjenestemann, jf tjml. § 15, har tjenestemannen mulighet til selv å velge og si opp sin stilling. Dette forekommer i en del tilfelle etter henstilling fra tilsettingsmyndigheten. Tjenestemannen kan dermed spares for den påkjenningen som følger av en sak om tvungen avskjed.

Det er vanskelig å vite på forhånd om tilsettingsmyndigheten i en konkret sak vil reagere med avskjed. Man må derfor være meget tilbakeholden med å gi råd i slike saker. Dette gjelder spesielt der tjenestemannen selv ikke har bedt om råd.

Råd til en tjenestemann om å si opp sin stilling bør bare gis i helt spesielle tilfelle. Det må i disse spesielle tilfellene være åpenbart at avskjedsvilkårene er til stede og svært stor sannsynlighet for at tilsettingsmyndigheten vil reagere med avskjed.

Ved å si opp stillingen selv for å unngå å bli avskjediget, har tjenestemannen også gitt avkall på sine rettigheter etter tjenestemannsloven, bl.a. de rettigheter som er nevnt i §§ 18 og 19. Dette må tjenestemannen gjøres oppmerksom på.

 

2.11.7 Avskjed pga. krenkelser av tjenesteplikter

Avskjed - krenkelse av tjenesteplikter, Grov uforstand i tjenesten

En embets- eller tjenestemann kan avskjediges «når han har vist grov uforstand i tjenesten», jf. tjml. § 15 første ledd bokstav a. Straffeloven §§ 171-173 fastsetter bøter eller fengselsstraff for den som utøver offentlig myndighet og grovt bryter sin tjenesteplikt, den som gjør seg skyldig i grovt uaktsom tjenestefeil eller den som misbruker offentlig myndighet. Både embets- og tjenestemenn kan rammes av disse bestemmelsene.

Uttrykket «utøving av offentlig myndighet» i strl. § 171 skal i utgangspunktet forstås på samme måte som i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Det utøves offentlig myndighet dersom en avgjørelse bygger på offentligrettslig myndighet tildelt ved lov, forskrift eller annet kompetansegrunnlag. Det offentliges privatrettslige disposisjoner faller utenfor dette. Forskjellige former for håndheving av lover og forskrifter omfattes, også forberedelse av vedtak kan rammes. Den som bistår ved utøvelse av offentlig myndighet kan likeledes rammes. Straffebestemmelsen rammer den som bryter sin tjenesteplikt. Både handlinger og unnlatelser kan straffes.

Grovt uaktsom tjenestefeil innebærer at handlingen er svært klanderverdig og det er grunnlag for sterk bebreidelse. Det er sagt i lovforarbeidene at det skal legges til grunn en streng aktsomhetsnorm for personer som utøver eller forbereder utøving av offentlig myndighet. Bestemmelsen kan være overtrådt dersom man har handlet vesentlig i strid med sin tjenesteplikt på grunn av slurv eller glemsomhet. I tidligere rettspraksis er det lagt til grunn at domfellelse for grov uforstand i tjenesten (som ble benyttet i tidligere strl. § 325 nr. 1) krever en kvalifisert klanderverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet. Også rene forglemmelser kan rammes, forutsatt at de anses for å være grovt uaktsomme. Uttrykket «grov uforstand i tjenesten» beskriver både skyldkravet og den straffbare handlingen. Etter strl. § 172 skal vurderingen deles opp: Alle elementene i den objektive gjerningsbeskrivelsen må være oppfylt og i tillegg må handlingen være begått ved grov uaktsomhet.

Bestemmelsen i § 173 som er rettet mot misbruk av offentlig myndighet, omfatter som hovedregel handlinger som tidligere ble rammet av straffeloven (1902) kap. 11. Den krever et ekstra element i tillegg til pliktbruddet, som for eksempel forsett om vinning eller en bestemt følge. Generelt gjelder her at vedkommende har utnyttet sin posisjon eller søkt å oppnå fordeler ved å bryte tjenesteplikten. For det første rammes tilfelle hvor noen mot bedre vitende grovt bryter sin tjenesteplikt. Videre der noen grovt bryter sin tjenesteplikt med forsett om å oppnå vinning for seg eller andre. For det tredje der hvor noen grovt bryter sin tjenesteplikt med alvorlig ulempe, skade eller urettmessig frihetsberøvelse til følge. Både ulempe eller skade for en person og for samfunnet tillegges her vekt. Også andre former for misbruk av offentlig myndighet kan rammes, der noen har utnyttet sin posisjon eller søkt å oppnå fordeler ved å bryte tjenesteplikten.

Medvirkning - straff

Vi viser også til straffeloven § 15, som slår fast at med mindre annet er bestemt, rammer et straffebud også den som medvirker til overtredelsen. Det er ikke gjort unntak for medvirkningsansvar for de bestemmelser som her er omtalt.

Bestemmelsen i tjml. § 15 første ledd bokstav a omfatter både handlinger og unnlatelser av å oppfylle tjenesteplikter. Den uforstand som vises må kvalifiseres som grov.

Begrepet «grov uforstand» - definisjon, Skyldkravet ved avskjed

Det har rådet en del tvil om rekkevidden av begrepet «grov uforstand». Det er praksis for at «grov uforstand» foreligger når en tjenestehandling er utført meget slettere enn det man kunne vente av et alminnelig utrustet menneske under tilsvarende forhold i en liknende stilling. Man må altså legge en objektiv norm til grunn. Når det gjelder avskjedsalternativet «grov uforstand» i tjenesten, er det tilstrekkelig for avskjed at det foreligger en tjenestehandling fra tjenestemannens side som objektivt sett kan karakteriseres som grov uforstand, uavhengig av om uforstanden kan tilregnes vedkommende tjenestemann som skyld i strafferettslig henseende.

Fra praksis kan nevnes at det ved avskjed av en ingeniør ble lagt vekt på at han hadde en stilling som var forbundet med stort ansvar og at feil i kontrollarbeidet kunne medføre ulykker av uoverskuelig rekkevidde.

Dernest foreligger det avskjedsgrunn når en tjenestemann «grovt har krenket sine tjenesteplikter.»

Avskjed - unnlate å utføre tjenesteplikter

I likhet med bestemmelsen i straffeloven kan krenkelse av bestemmelsen i tjenestemannsloven enten bestå i at tjenestemannen unnlater å utføre noen tjenesteplikt som pålegges ham, eller at han på annen måte overtrer sine tjenesteplikter, f.eks. ved at han setter seg ut over bestemmelser som er fastsatt i hans tilsettingsvilkår. Begrepet «tjenesteplikt» er ellers i praksis gitt en relativt vid ramme ved at det har vært antatt å omfatte alle de gjøremål som det i kraft av vedkommende stilling påligger tjenestemannen å ivareta.

Som eksempel på anvendelsen av denne avskjedsregel kan nevnes en tjenestemann som hadde hatt permisjon uten lønn for å overta annet arbeid. Vedkommende fikk avslag på søknaden om ytterligere forlengelse av permisjonen. Tjenestemannen ble avskjediget for med vilje å ha krenket sin tjenesteplikt da han, etter en fastsatt frist av departementet, unnlot å gjenoppta sitt arbeid.

Videre kan nevnes at en distriktsdyrlege ble avskjediget av Landbruksdepartementet for med vilje å ha krenket sin tjenesteplikt, ved at han i strid med sine tilsettingsvilkår tok ekstraerverv som kjøttkontrollør og tross pålegg fra departementet ikke innen en fastsatt frist brakte kombinasjonen av stillingene til opphør, se Rt. 1937 side 849.

I § 15 første ledd bokstav a), er det videre bestemt at det foreligger avskjedsgrunn når en tjenestemann «tross skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter».

Denne bestemmelsen har bl.a. vært ansett for å gi grunnlag for avskjed der hvor tjenestemannen, på tross av advarsel, viser «forsømmelighet eller skjødesløshet» ved utførelse av sine tjenesteplikter.

Hvorvidt «forsømmelighet eller skjødesløshet» kan sies å foreligge, må bero på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Ved avgjørelsen må det tas hensyn til hvilke krav det vanligvis stilles i tjeneste av vedkommende art, tjenestepliktenes betydning, nødvendigheten av en rask og nøyaktig oppfyllelse av pliktene, samt tjenestemannens arbeidsmengde og arbeidsvilkår i det hele.

Bestemmelsen får den konsekvens, at gjentatte krenkelser av tjenesteplikt gir anledning til avskjed når tjenestemannen har fått en advarsel om forholdet, selv om hver enkelt krenkelse separat ikke kan karakteriseres som grov. Det vil i slike tilfelle foreligge en klar krenkelse av lydighetplikten, som kan sies å vise at den tilsatte savner de nødvendige betingelser for å være embets- eller tjenestemann.

 

2.11.8 Utilbørlig adferd

Avskjed - utilbørlig forhold, Avskjed - usømmelig adferd

Uttrykket «utilbørlig atferd» i den någjeldende tjenestemannsloven, er ment å dekke uttrykket «utilbørlig forhold» og «usømmelig adferd» i de tidligere lover. Det sistnevnte uttrykk har vært fortolket i en høyesterettsdom, Rt-1931-809, hvor det bl.a. er uttalt at uttrykket er «en generell betegnelse for ethvert mislig forhold fra tjenestemannens side som etter sin beskaffenhet kan være egnet til å nedbryte den aktelse eller tillit som stillingen krever».

Hvor meget som skal til for at en kan si at en tjenestemann har vist seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit den krever, må avgjøres ved administrasjonens skjønn. Høyesterett uttaler bl.a. i dommen Rt-1931-809: «Finnes først forholdet generelt sett å kunne henføres under lovens avskjedsgrunn, må det være administrasjonens sak å bedømme og avgjøre hvilke virkninger det mislige forhold i det enkelte tilfelle finnes å kunne ha i tjenesten».

Avskjed - stillingens art og viktighet

Ved vurderingen av dette spørsmål har det vært antatt at det må tas hensyn til stillingens art og viktighet. Jo mer ansvarsfull stillingen er, desto større krav må det stilles. Det kan være naturlig å stille strengere krav til tjenestemenn i visse tjenestegrener, eksempelvis kirke, skole, rettsvesen, tollvesen og politi. Det må i alminnelighet også stilles strengere krav når forholdet finner sted i tjenesten enn når det finner sted utenfor tjenesten.

Tjenestemannens opptreden utenfor tjenesten

En tjenestemanns handlinger eller opptreden kan også utenfor tjenesten være såvidt klanderverdig at vedkommende mister den nødvendige tillit i stillingen eller blir ansett som uverdig for den, slik at både den alminnelige rettsbevissthet og det offentliges interesse fordrer at han blir fjernet. Se forvaltningsloven § 6.